Algis KRUPAVIČIUS, Litewski semiprezydencjalizm: korzenie, konstrukcja, wyzwania
- Szczegóły
- Kategoria: Polityka wewnętrzna
Litwa to przykład zrównoważonego semiprezydencjalizmu z jego wszystkimi zaletami, polegającymi głównie na tym, że ogranicza koncentrację władzy w rękach jednego, czy kilku liderów oraz wadami, które prowadziły do kolejnych konfliktów instytucjonalnych w tym nawet impeachmentu prezydenta Paksasa w roku 2004.
Jak zauważył Arend Lijphart „gdy pisze się demokratyczne konstytucje trzeba dokonywać wielu istotnych wyborów: między prezydencką i parlamentarną formą rządów, między federalizmem i państwem unitarnym, między centralizacją i decentralizacją, jedno- lub dwuizbowym parlamentem, wybrać rodzaj systemu wyborczego, jaki będzie stosowany (…); ustalić, czy sędziowie będą mogli oceniać zgodność ustaw z konstytucją (…), zakres niezależności banku centralnego, stopień sztywności, czy elastyczności samej konstytucji. Wszystko są to ważne wybory, ale politolodzy ustalili, że najistotniejsze są dwa: prezydencjalizm kontra parlamentaryzm oraz system wyborczy. Są one szczególnie ważne, a nawet kluczowe dla przetrwania i dobrego działania liberalnej demokracji”[1]. Niemniej jednak, ciągle nie jest jasne, czy można w odniesieniu do tych wyborów ustalić występowanie jakiejś regularności, a jeżeli tak, to jakiej. Być może badanie kolejnych przypadków jest pewnym rozwiązaniem w poszukiwaniu odpowiedzi na to pytanie. W przeciwnym razie wrócimy do znanej konkluzji, że w opinii ekspertów ustrój parlamentarny ma przewagę nad prezydenckim, co jednak stoi w jaskrawej sprzeczności z dominującą praktyką lat 80-tych i 90-tych XX w. Przykładowo, wszystkie nowe demokracje w Ameryce Łacińskiej i Azji wybrały prezydencjalizm. Również z około 25 krajów Europy Wschodniej i obszaru postsowieckiego 3/4 przyjęło prezydencką lub semiprezydencką formę rządów[2].
Niemniej jednak, jeśli zwrócić większą uwagę na pierwszą falę demokratyzacji w latach 1828-1928 można zauważyć, że w większości demokratyzujących się krajów Europy przed lub po I wojnie światowej wprowadzono parlamentaryzm. Można powiedzieć, że częściowo został on narzucony przez zwycięskie demokracje – Francję i Wielką Brytanię krajom pokonanym takim jak Niemcy, czy Austria oraz ich krajom sukcesyjnym. Jednak parlamentarny wariant demokracji próbowano wprowadzić w pierwszych dekadach XX w. nie tylko w Europie, ale również w Japonii (demokracja Taishō), czy Chile, o Australii, Kanadzie, czy Nowej Zelandii, gdzie parlamentaryzm zwycięsko przetrwał polityczne zawirowania ubiegłego stulecia, już nie wspominając.
Druga i trzecia fala demokratyzacji przyniosły większą różnorodność wyborów między parlamentaryzmem, prezydencjalizmem i semiprezydencjalizmem. W Ameryce Łacińskiej i Afryce kilka krajów zdecydowało się na rządy prezydenckie i półprezydenckie. Wśród nowych demokracji w Azji, Europie Środkowo-Wschodniej i na obszarze postsowieckim są i demokracje parlamentarne i reżimy półprezydeckie. Warto pokrótce przypomnieć argumentację Adama Przeworskiego i in., którzy twierdzą, że badając, co decyduje o pierwotnym wyborze demokratycznych instytucji w danym kraju „sporą część odpowiedzi można uzyskać nawet pobieżnie tylko spoglądając na jego historię. Kraje monarchiczne, które nie doświadczyły rewolucji przeniosły kompetencje korony na parlament ostatecznie budując systemy parlamentarne. Kraje, w których monarchię zniesiono (Francja w 1848 r. i ponownie w roku 1875, Niemcy w 1919 r.) oraz kolonie, które zbuntowały się przeciwko władzy monarchicznej (Stany Zjednoczone i Ameryka Łacińska pod koniec XVIII w.) zastąpiły monarchów prezydentami”[3]. Przeworski dodaje, że kraje, które powstały w wyniku dekolonizacji zazwyczaj dziedziczyły parlamentarne systemy swoich metropolii, ale kiedy pierwotnie powstałe demokracje upadały, kraje te zwracały się ku systemom prezydenckim[4].
Drugie podejście Litwy do demokracji jest świetnym przypadkiem dla analizy wyboru i zmiany reżimu półprezydenckiego, gdyż można do niej zastosować i przetestować wiele znanych już hipotez i intuicji. Po pierwsze, Litwa zamieniła instytucje parlamentaryzmu na autorytarny prezydencjalizm w okresie międzywojennym, a zatem miała już doświadczenie ustroju prezydenckiego. Pod koniec lat 80-tych kraj ten przodował w procesie demokratyzacji w dawnym Związku Sowieckim i po silnych sporach wśród tworzących się elit wybrał reżim półprezydencki. Na początku nowego tysiąclecia Litwa jako skonsolidowana i dość stabilna demokracja została członkiem takich zachodnich organizacji, jak NATO czy Unia Europejska. Z drugiej jednak strony, w 2004 r. stała się pierwszym krajem w Europie, który oskarżył i usunął ze stanowiska urzędującego prezydenta.
Samuel Huntington już w 1991 r. zauważył, że istnieje pięć schematów zmiany reżimu w krajach, które przeszły demokratyzację[5]. Litwa zgodnie z logiką Huntingtona należała do grupy demokracji z drugiej próby, czy drugiego podejścia, które wcześniej już stworzyły ustrój demokratyczny, ale nie przetrwał on. Krótkotrwałe międzywojenne doświadczenie demokracji i państwowości było jednak bardzo istotnym czynnikiem w procesie planowania i tworzenia ram konstytucyjnych i instytucji na początku lat 90-tych, gdy Litwie przywrócono niepodległość i demokratyczne rządy po prawie pięćdziesięciu latach panowania Sowietów. Dziedzictwo historyczne miało zasadnicze znaczenie w wyborze ustroju łączącego instytucje prezydenta i premiera.
Głowa państwa – tradycje historyczne
16 lutego 1918 r. Rada Litewska (Taryba) ogłosiła niepodległość Litwy, a 2 listopada 1918 jej następczyni Rada Państwowa uchwaliła tymczasowe ustawy konstytucyjne, które między innymi regulowały pozycję ustrojową głowy państwa. Przekazywały one władzę wykonawczą w ręce Prezydium Rady Państwowej, które złożone było z przewodniczącego, dwóch wiceprzewodniczących oraz Rady Ministrów. Prezydium Rady Państwowej określano jako kolektywną głowę powstającego państwa z kompetencjami stanowienia prawa i mianowania premiera. Od roku 1917 r. Tarybie przewodniczył Antanas Smetona, przywódca Partii Postępu Narodowego i przyszły lider Związku Narodowców Litewskich, ale dla nabrania mocy obowiązującej wszystkie decyzje Prezydium musiały być podpisane również przez jego dwóch zastępców Justinasa Staugaitisa z Partii Chrześcijańsko-Demokratycznej i Stasysa Šilingasa z Partii Zgody. Z pewnością kolektywny prezydent miał raczej charakter symboliczny, był słaby i istniał krótko, gdyż ustawy ustrojowe zostały niebawem znowelizowane. Główna zmiana polegała na zastąpieniu prezydenta kolektywnego jedną osobą i tym razem Prezydent Republiki posiadał o wiele więcej kompetencji.
Miał on prawo zwoływania posiedzeń Rady Państwowej, a nawet rozwiązania tej instytucji. Prezydent wspólnie z Radą Ministrów mógł stanowić prawo między sesjami Rady, mianować premiera i ministrów i pełnić funkcje reprezentacyjne. W kwietniu 1919 r. Rada wybrała Smetonę na pierwszego Prezydenta Republiki. Zdobył on pozycję silnego samodzielnego lidera, gdy do jesieni 1919 r. rządził tylko z Radą Ministrów nie zwołując posiedzeń Rady Państwowej.
Po wyborach konstytuanty w kwietniu 1920 r., w których zwyciężyli Chrześcijańscy Demokraci uchwalono tymczasową konstytucję. Doświadczenie skupienia władzy w rękach prezydenta w okresie 1918-1919 skłoniło Sejm Ustawodawczy do przyjęcia nowych regulacji, które dawały więcej władzy legislatywie. Co więcej, to Aleksandras Stulginskis, chadecki przewodniczący Sejmu, pełnił obowiązki prezydenta aż do wyboru głowy państwa zgodnie z przyszłą, właściwą już, konstytucją. Sejm Ustawodawczy przyjął ją 1 sierpnia 1922 r. Nowa ustawa zasadnicza czerpała inspirację z kontynentalnej (francuskiej) tradycji parlamentaryzmu, ale nie kreowała prezydentury tak słabej jak z tego punktu widzenia można by się spodziewać. Sejm stanowił prawo, przyjmował budżet państwa, nadzorował władzę wykonawczą, mianował Radę Ministrów oraz wybierał Prezydenta Republiki. Według nowowprowadzonych zapisów prezydent był częścią władzy wykonawczej i był wybierany na 3-letnią kadencję bezwzględną większością głosów. Jeżeli żaden z kandydatów nie uzyskał takiej większości w kolejnych dwóch turach głosowania, dwóch kandydatów z najlepszym wynikiem przechodziło do ostatniej rozstrzygającej tury. Chociaż kompetencje prezydenta były ograniczone, zwłaszcza, że wszystkie jego postanowienia wymagały kontrasygnaty premiera lub odpowiedniego ministra, to mimo wszystko mógł on wnosić o ponowne rozpatrzenie ustawy przez Sejm, mianować i dymisjonować premiera i ministrów, a nawet rozpisać przedterminowe wybory do parlamentu. Najlepszym dowodem na znaczenie prezydentury jest fakt, że za każdym razem kiedy Sejm w okresie 1922-1926 wybierał prezydenta konkurencja była duża. W grudniu 1922 r. I Sejm wybrał Aleksandrasa Stulginskisa na prezydenta w trzeciej turze głosowań. W czerwcu 1923 r. został on ponownie wybrany przez II Sejm. W czerwcu 1926 r. większość partii centrowych i centrolewicowych wybrała na prezydenta Kazysa Griniusa, miał on jednak trzech poważnych kontrkandydatów, w tym Smetonę, byłego prezydenta, Feliciję Bortkevičienė z Litewskiego Związku Chłopskiego i Gabrielė Petkevičaitė z Socjalistycznej Partii Ludowej.
Zamach stanu zainicjowany przez przywódców Związku Narodowców Litewskich i poparty przez armię zmusił Griniusa do rezygnacji 17 grudnia 1926 r. 19 grudnia prezydentem republiki po raz drugi został wybrany Antanas Smetona. Uzyskał on tylko 38 głosów na 85 (od nacjonalistów, chadeków i Chłopów gdyż posłowie z pozostałych partii – centrowych i centrolewicowych – nie wzięli udziału w głosowaniu. Wkrótce potem, w kwietniu 1927 r. Sejm został rozwiązany i wszystkie narzędzia władzy de facto znalazły się w rękach prezydenta. W maju 1928 r., by zalegitymizować nowy układ sceny politycznej Smetona swoim dekretem promulgował nową konstytucję. To posunięcie było nielegalne, gdyż konstytucja z 1922 r. nowelizacje i zmiany ustawy zasadniczej wyraźnie oddawała w ręce Sejmu.
Autorytarne rządy istotnie rozszerzyły kompetencje prezydenta. Przede wszystkim prezydent był wybierany przez specjalne kolegium elektorów, nie przez Sejm i nie na 3-letnią, lecz na 7-letnia kadencję. Prezydent mógł nie tylko nominować, ale i powoływać i dymisjonować premiera i ministrów. Mógł on także stanowić prawo bez zgody parlamentu. Smetonie nie udało się całkowicie usunąć Sejmu z konstytucji 1928 r., ale decyzję o terminie wyborów pozostawiono wyłącznie w rękach prezydenta. Okres 1927-1936 określa się jako czas odrzucenia demokracji parlamentarnej i ustanowienia prezydenckiego autorytaryzmu[6]. Mimo to, wybory nowego Sejmu odbyły się w czerwcu 1936 r., jednak aby uniknąć konkurencji i oporu ze strony istniejących jeszcze partii opozycyjnych, Smetona postanowił zakazać wszystkich partii politycznych z wyjątkiem własnego Związku Narodowców. W roku 1938 prezydent ustanowił kolejną, piątą już, konstytucję wzorowaną na polskiej konstytucji kwietniowej z 1935 r. Po raz pierwszy od 1919 r. ustawa zasadnicza nie wspominała, że Litwa jest państwem demokratycznym, zamiast tego określając ją jako państwo niezależne i suwerenne.
Konstytucja 1938 r. legitymizowała ustanowienie na Litwie prezydenckiego autorytaryzmu. Po raz pierwszy konstytucja zawierała oddzielny rozdział poświęcony prezydentowi, w odróżnieniu od poprzednich ustaw zasadniczych, które określały Prezydenta jako część władzy wykonawczej, czy rządu. Konstytucja z 1938 r. zawierała zapis wprowadzony już w 1928 r. o wyborze prezydenta przez kolegium elektorów na 7-letnią kadencję bez ograniczenia liczby reelekcji. Smetonę kolegium wybierało dwukrotnie: w roku 1931 i 1938. Nowa konstytucja koncentrowała właściwie całą władzę ustawodawczą i wykonawczą w urzędzie Prezydenta Republiki. Można więc skonkludować, że w okresie międzywojennym Litwa przeszła od instytucji słabego prezydenta, do autorytarnej głowy państwa o niesłychanej sile.
W roku 1940 w wyniku sowieckiej okupacji urząd prezydenta zlikwidowano.
Jak zauważa Caroline Taube „w każdym kraju konstytucja jest dokumentem autobiograficznym, bez względu na to, czy przeszłość była spokojna, czy dramatyczna, czy kraj przechodził przez okres chwały, czy okupacji. Pokazuje ona zarówno osiągnięcia jak i lęki, tudzież staroświeckie interpretacje, czy tradycje ciągle podtrzymywane”[7].
Konstytucja roku 1938 miała istotne znaczenie dla wyborów instytucjonalnych po przywróceniu niepodległości Litwy w 1990 r. Jako, że Litwa odnawiała swą państwowość starając się podkreślić ciągłość z niepodległością międzywojenną, jednym z pierwszych działań parlamentu było przyjęcie Tymczasowej Ustawy Zasadniczej. Była ona mieszanką instytucji i norm wziętych z Konstytucji 1938 r. oraz ostatniej sowieckiej konstytucji Litwy. Jak w wielu krajach przechodzących transformację parlament otrzymał centralne miejsce w nowej strukturze instytucjonalnej. Hiperparlamentaryzacja zmieniających się reżimów jest dość naturalnym trendem skoro tylko za sprawą parlamentu wszystkie zmiany polityczne i społeczne mogą zostać zalegalizowane i zalegitymizowane, gdy ancien regime załamuje się a nowy porządek wchodzi na scenę historii. Nieprzypadkowo Rada Najwyższa-Sejm Restytucyjny miała prawo mieszać się w sprawy rządu centralnego i władz lokalnych. Skupiła ona w swoich rękach większość kompetencji nominacyjnych, związanych ze stanami nadzwyczajnymi, nadawania obywatelstwa, wyboru sędziów Sądu Najwyższego, udziału w kierowaniu polityką zagraniczną itd., które zazwyczaj w krajach demokratycznych przysługują głowie państwa lub innym instytucjom władzy wykonawczej. Co więcej, parlament zachował pewien relikt wywodzący się z czasów sowieckich - prezydium sprawujące funkcję kolektywnego prezydenta z przewodniczącym jako głową państwa. Do przyjęcia nowej konstytucji Litwa formalnie była republiką parlamentarną, ale centralną postacią życia politycznego nie był premier, ale przewodniczący parlamentu jako de facto głowa państwa.
Referendum konstytucyjne, które odbyło się wraz z pierwszą turą przedterminowych wyborów do Sejmu w październiku 1992 r. przywróciło urząd prezydenta jako głowy państwa i ustanowiło ustrój, w którym pojawiali się zarówno prezydent, jak i premier.
Historia nie jest jednak procesem liniowym, czy jednokierunkowym i dziedzictwo instytucjonalne z przeszłości nie jest jedynym czynnikiem decydującym o obecnych wyborach instytucjonalnych. Innym kluczowym elementem jest konkurencja w ramach elit politycznej okresu transformacji dotycząca przyszłych rozwiązań ustrojowych. Gerald M. Easter zauważył ostatnio, że wybór instytucji w danym kraju jest „wynikiem strategii, przy pomocy których aktorzy wywodzący się z elit starają się uzyskać dostęp do zasobów władzy w państwie”[8]. Trzy różne schematy instytucjonalne były wybierane w zależności od strukturalnego zróżnicowania dawnych elit w „fazie załamania” starego reżimu: prezydencjalizm, gdy stare elity były skonsolidowane, parlamentaryzm, gdy były rozproszone i systemy mieszane, gdy można je nazwać zreformowanymi[9]. Ta hipoteza wymaga jednak ponownego sprawdzenia w większej liczbie krajów Europy Wschodniej. Co więcej, w trakcie demokratyzacji strategie różnych grup w ramach elit podlegają raczej dużym zmianom. Nie zmienia to faktu, że pytanie o instytucjonalne wybory wyłaniającej się elity politycznej ma sens i kwestia ta powinna zostać starannie zbadana.
Proces tworzenia konstytucji na Litwie obfitował w intensywne spory i starcia między różnymi grupami powstającej elity politycznej. Jon Elster swego czasu porównał przygotowanie konstytucji w Europie Wschodniej do przebudowy statku na otwartym morzu[10]. Mówiąc o ograniczeniach jakim podlegają twórcy konstytucji, gdy dokonują wyborów instytucjonalnych Elster zauważył, że „dla wyjaśnienia procesu tworzenia konstytucji w Europie Wschodniej – jak również gdziekolwiek indziej – trzeba (…) ustalić jakie ograniczenia (jeśli istnieją) zawężają wolność wyboru twórców konstytucji. Zazwyczaj są one słabe lub w ogóle nie występują, gdyż zgromadzenia konstytucyjne zwykle posiadają (lub przypisują sobie) to, co Niemcy nazywają Kompetenz – Kompetenz – władzę określania własnych kompetencji”[11].
Większość badaczy Europy Wschodniej zazwyczaj zgadza się z argumentacją Elstera, ale tylko częściowo. W rzeczywistości tworzenie instytucji nie zaczynało się od czystej kartki. Ugrupowania polityczne w większości demokratyzujących się krajów zanim zasiadły w zgromadzeniach konstytucyjnych ogłaszały już główne idee dotyczące tego, jak powinno być urządzone państwo. Sąjūdis jako główny ruch opozycyjny i partia komunistyczna mniej więcej zgadzały się, że niepodległa Litwa powinna powrócić na tory demokracji parlamentarnej. Niemniej jednak, orientacje polityczne i wrażliwość twórców konstytucji wpływały na ostateczny wybór. Co więcej, wybory instytucjonalne miały tendencję do podlegania dość dramatycznym zmianom wraz ze zmianami pozycji politycznych kluczowych graczy w wyłaniających się układach instytucjonalnych.
Pierwsze dyskusje na temat przyszłej konstytucji Litwy, na samym początku przechodzenia do demokracji w latach 1988-1989 ujawniły, że przywrócenie instytucji prezydentury było postrzegane jako element ciągłości niepodległego państwa i stało się częścią programu Sąjūdisu. Zreformowani komuniści w owym czasie dość mocno sprzeciwiali się takim ideom. Na progu wyborów parlamentarnych roku 1990, gdy wyborcza porażka reformatorskich komunistów była już tylko kwestią czasu, zmienili oni zdanie i strategię. W lutym 1990 r. przedłożyli Radzie Najwyższej jako ciału ustawodawczemu kilka wniosków o bezzwłoczne przeprowadzenie referendum w sprawie przywrócenia urzędu prezydenta racjonalnie oczekując, że Algirdas Brazauskas jako bardzo popularny lider reformatorskich komunistów łatwo może wygrać wybory prezydenckie i zrównoważyć wpływy Sąjūdisu. Tylko presja nadchodzących wyborów parlamentarnych powstrzymała te próby wprowadzenia instytucji prezydenta bez szerszej dyskusji i negocjacji na temat bardziej ogólnie rozumianego porządku instytucjonalnego.
Problem prezydentury powrócił w dyskusjach politycznych jesienią 1991 r., czyli bezpośrednio po międzynarodowym uznaniu niepodległości Litwy. Uczestnicy gry politycznej byli niemal ci sami: zreformowani komuniści, Sąjūdis oraz całkowicie nowe i odradzające się historyczne partie polityczne, jednak ich strategie bardzo różniły się od wcześniejszych. Opozycja, w tym zreformowania komuniści, socjaldemokraci, liberałowie twierdzili, iż najważniejsze jest, by dokonać złożonego wyboru odnośnie przyszłego porządku konstytucyjnego, w tym prezydentury. Partie lewicowe i centrowe, zwłaszcza socjaldemokraci, sprzeciwiali się przywróceniu urzędu prezydenta jako nie odpowiadającego ładowi demokratycznemu i przypominali, że przed wojną Litwa miała już doświadczenie autorytarnego przywództwa prezydenta.
Rządzące partie prawicowe: Sąjūdis, Chrześcijańscy Demokraci, Narodowcy proponowali natychmiastowe przywrócenie urzędu prezydenta argumentując, że kraj przechodzący transformację potrzebuje silnej władzy wykonawczej, by dokonywać zmian społecznych, ekonomicznych, czy politycznych. Te strategiczne spory między lewicą i prawicą przejawiły się w ponad dziesięciu projektach konstytucji zaproponowanych przez poszczególne partie i ugrupowania. Związek między stosunkiem do przywrócenia prezydentury a miejscem danego aktora politycznego na scenie był więcej niż oczywisty. Ugrupowania u władzy starały wzmocnić się poprzez przyszłe przywrócenie prezydentury, opozycji natomiast zależało na zapobieżeniu temu.
Obie jednak strony historię instytucji traktowały jako argument. Partie lewicowe broniły stanowiska, że konstytucja 1922 r. z silnym parlamentem i słabym prezydentem jest najlepszym punktem wyjścia dla obecnej inżynierii konstytucyjnej. I przeciwnie, prawicowcy argumentowali, że spójność wymaga, by ciągłość z okresem międzywojennej niepodległości wyrażała się również w przyjęciu za podstawę nowej ustawy zasadniczej konstytucji z 1938 r. z silną prezydenturą, z możliwością jej modyfikacji w oparciu o wzory francuskiej V Republiki z okresu rządów gen. Charlesa de Gaulle’a.
Na wiosnę roku 1992 Sąjūdis, który w tym czasie stał się ugrupowaniem mniejszościowym w parlamencie zainicjował nieudane referendum na temat silnej prezydentury. Przy wymogu, by ponad połowa uprawnionych głosowała „za”, referendum okazało się porażką, jednak idea silnej prezydentury została poparta przez niemal 40 procent całego elektoratu. W walce o przywrócenie urzędu prezydenta istotną rolę odgrywały też indywidualne ambicje polityczne. Najbardziej aktywnym obrońcą silnej prezydentury z prawem mianowania i dymisjonowania rządu bez udziału parlamentu był Vytautas Landsbergis, lider Sąjūdisu i przewodniczący Rady Najwyższej – Sejmu Restytucyjnego. W 1991 i 1992 r. Landsbergis i jego bliscy współpracownicy mocno wierzyli, że będzie on w stanie zdobyć urząd prezydenta w powszechnych wyborach. Jednak po przegranym referendum prawica utraciła inicjatywę w debacie o przywróceniu prezydentury. Z drugiej strony, wyniki referendum pokazały partiom lewicy, że większość obywateli uznaje prezydenturę za uosobienie władzy i przeciwwagę do ostrych sporów powstających partii politycznych, które zasiadały w konstytuancie.
Należałoby omówić jeszcze kilka innych czynników, które doprowadziły do wyboru semiprezydencjalizmu na Litwie. I tak, podejście odwołujące się do kultury politycznej skupia się przede wszystkim na przygotowaniu społeczeństw do akceptacji lub odrzucenia wyboru instytucjonalnego dokonanego przez elity. Kultura polityczna dostarcza bowiem społecznie skonstruowanych i niepewnie wspólnie utrzymywanych znaczeń, które nadają lub kwestionują legitymizację instytucji, urzędów, procedur we wspólnocie politycznej[12].
Międzywojenny demokratyczny eksperyment na Litwie miał krótki żywot i został zastąpiony przez narodowy autorytaryzm a potem sowiecki komunizm. Z perspektywy kultury politycznej oba te represywne reżimy miały wiele cech wspólnych. W obu przypadkach dominował podporządkowany (pasywny) i zaściankowy podtyp kultury politycznej nad kulturą uczestnictwa. Kolejną ważną cechą było szeroko przyjmowane i głęboko zakorzenione przekonanie, że spersonalizowana, silna władza jest bardziej efektywna niż kolektywne instytucje polityczne. Władza w jednych rękach wielu Litwinom wydawała się prostsza, bardziej zrozumiała i w większym stopniu dająca się pociągnąć do odpowiedzialności. Nie przypadkowo prezydentura w sondażach popularności wyprzedzała kolektywne instytucje polityczne (parlament, partie, rząd, władze lokalne) już od momentu jej przywrócenia w 1993 r.
Ciągłe poszukiwanie jednego charyzmatycznego lidera korelowało w społeczeństwie litewskim z wysokim poparciem dla silnego przywództwa. W roku 1993 73 proc. respondentów zgodziło się ze stwierdzeniem, że prezydent powinien mieć prawo rozwiązywania parlamentu i rządzenia dekretami, jeżeli uważa, że jest taka konieczność[13]. Dane z kolejnych okresowych badań opinii publicznej pokazują, że o ile w roku 1993 i 1995 od 22 do 32 proc. Litwinów akceptowało możliwość zawieszenia parlamentu i zakazania partii politycznych, o tyle w roku 2001 odpowiednio 45 i 40 proc. badanych uważało, że najlepiej byłoby dać sobie spokój z parlamentem i wyborami i mieć silnego lidera, który szybko podejmie każdą decyzję.
Ogólną prawidłowością była również większa osobista popularność prezydentów w porównaniu z premierami, poszczególnymi ministrami, czy posłami[14]. Analiza statystyczna danych sondażowych pokazuje, że o ile w przypadku premiera, rządu i parlamentu na popularność najbardziej wpływała koniunktura gospodarcza i społeczna, o tyle nie miała ona wpływu na zaufanie do prezydenta[15]. Pewne jest więc, że litewska kultura polityczna była czynnikiem, który pozytywnie oddziaływał na przywrócenie i legitymizację systemu półprezydenckiego na początku lat 90-tych.
Ostatnim czynnikiem, o którym rzadko dyskutuje się w kontekście wyboru semiprezydencjalizmu na Litwie było oddziaływanie wzorców z zagranicy i swoisty duch czasów. Wcześniej wspomniano już, że wśród argumentów za silną prezydenturą używanych przez Sąjūdis był przykład francuskiej V Republiki i generała de Gaulle’a. Kraje Europy Środkowo-Wschodniej, które zwróciły się w stronę semiprezydencjalizmu, przede wszystkim Polska, były dobrym przykładem dla twórców litewskiej konstytucji. Polska decyzja o przywróceniu urzędu prezydenta, a potem wybór na to stanowisko Lecha Wałęsy, stały się wzorem do naśladowania dla polityków Sąjūdisu. Niemniej jednak ustalenie w jakim stopniu litewski wybór był w odniesieniu do Europy Środkowo-Wschodniej zjawiskiem równoległym, a na ile mieliśmy do czynienia z efektem powszechnego przekonania o znalezieniu panaceum, wymaga dodatkowych badań.
Jeśli mielibyśmy podsumować znaczenie oddziaływania różnych czynników na wybór semiprezydencjalizmu na Litwie, to przede wszystkim można zauważyć ich zależność, często wzajemną. Historyczne dziedzictwo instytucjonalne tworzyło ramy możliwych wyborów dla aktorów politycznych. Uczestnicy politycznej gry kalkulowali i zmieniali swoje pierwotne wybory w zależności od oceny korzyści, jakie może im przynieść stworzenie tej czy innej instytucji. Kultura polityczna, podobnie jak Zeitgeist Europy Środkowo-Wschodniej działały na korzyść ustroju półprezydenckiego.
Ramy konstytucyjne a prezydentura
W październiku 1992 r. w ogólnonarodowym referendum przyjęto nową konstytucję. Potwierdzała ona świadomy kompromis polegający na ustanowieniu systemu półprezydenckiego zamiast silnej prezydentury promowanej przez prawicę i demokracji czysto parlamentarnej planowanej przez lewicę.
W świetle konstytucji 1992 r. Litwę uznaje się za republikę półprezydencką ze względu na ścisłą równowagę władzy między prezydentem i parlamentem. Starając się wymknąć z definicyjnej pułapki semiprezydencjalizmu trzeba stwierdzić, że przypadek Litwy najbardziej pasuje do pojęcia reżimu premierowsko-prezydenckiego, które zaproponowali Matthew Shugart i John Carey[16]. Główne cechy takiego systemu to: 1) prezydent wybierany jest przez wszystkich obywateli – pośrednio lub bezpośrednio – na wyraźnie określoną kadencję; 2) prezydent posiada znaczące kompetencje, 3) premier i rząd muszą cieszyć się zaufaniem parlamentu[17]. Tymczasem dla zdefiniowania systemu jako semiprezydenckiego kilka innych cech jest również niezwykle ważnych: 1) dualistyczna władza wykonawcza - prezydent jako głowa państwa istnieje obok premiera, którego nie może zdymisjonować; 2) oba organy władzy wykonawczej mają demokratyczną legitymizację, gdyż prezydent wybierany jest w wyborach powszechnych, zaś premier odpowiada przed demokratycznie wybranym parlamentem.
Konstytucja 1992 r. stwierdza, że Prezydent Republiki jest głową państwa. Wybierany jest na 5-letnią kadencję w wyborach powszechnych z możliwością tylko jednej reelekcji.
Jeśli idzie o kompetencje przyznane prezydentowi w konstytucji, to są one stosunkowo ograniczone, gdyż mają głównie charakter ceremonialny, a nie stanowiący. Prezydent promulguje ustawy sejmowe i ma prawo weta. Jednak Sejm może odrzucić weto bezwzględną większością głosów. Podobnie jak w innych krajach z systemem semiprezydenckim prezydent nominuje premiera, który po uzyskaniu inwestytury od parlamentu tworzy rząd. W rzeczywistości jednak tylko Sejmmoże udzielić gabinetowi wotum nieufności lub odwołać rząd.
Prezydent formalnie może rozwiązać Sejm, który przegłosował wotumnieufności, ale tylko jeżeli to rząd wnosi o rozpisanie przedterminowych wyborów. Prezydent ma zresztą inną możliwość ogłoszenia przedterminowych wyborów parlamentarnych - gdy Sejm nie jest w stanie przyjąć programu rządu przez 30 dni lub dwukrotnie go odrzuci w ciągu 60 dniu od przedłożenia. Jako, że semiprezydencjalizm opiera się na systemie hamulców i równowag, konstytucja 1992 r. przewiduje w przypadku rozwiązania przez prezydenta Sejmu możliwość uchwalenia przez nowo wybrany Sejm większością 3/5 głosów przedterminowych wyborów prezydenckich. Prezydent może być usunięty z urzędu przed upływem kadencji tylko za poważne naruszenie konstytucji lub złamanie przysięgi, również, gdy wychodzi na jaw, iż popełnił przestępstwo kryminalne. O złożeniu z urzędu rozstrzyga Sejm w procedurze impeachmentu większością 3/5 głosów, biorąc pod uwagę stanowisko Sądu Konstytucyjnego.
Kompetencje nominacyjne Prezydenta Republiki są dość rozległe, gdyż mianuje on sędziów Sądu Najwyższego i Sądu Apelacyjnego (w tym prezesów), sędziów sądów powszechnych niższego szczebla, trzech z dziewięciu sędziów Sądu Konstytucyjnego (w tym prezesa), szefa Urzędu Kontrolera Państwowego, Prezesa Zarządu Banku Litwy, Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych, szefa służb specjalnych i Prokuratora Generalnego. Jednak wszystkie te nominacje muszą być zatwierdzone przez parlament.
Specjalne znaczenie w litewskim systemie instytucji ma Sąd Konstytucyjny (SK), który decyduje o zgodności z konstytucją ustaw i innych aktów prawnych (kontrola a posteriori). Ma on też istotną funkcję mediacyjną w relacjach międzyinstytucjonalnych, pomiędzy prezydentem, rządem i parlamentem. Najbardziej widoczne przypadki kiedy rozstrzygnięcie Sądu miało decydujące znaczenie dla relacji między organami wladzy to decyzje z 1998 r. na temat kompetencji nominowania premiera przez prezydenta oraz z roku 2004, gdy prezydent Rolandas Paksas został usunięty z urzędu po decyzji Sądu stwierdzającej istotne naruszenie konstytucji przez prezydenta[18].
Kompetencje prezydenta w zakresie wyboru premiera uległy zasadniczej zmianie po wyroku SK na temat zgodności z konstytucją uchwały Sejmu z 10 grudnia 1996 „O programie Rządu Republiki Litewskiej” wydanym w styczniu 1998 r. Tło tego postępowania przed SK było wyjątkowo polityczne. W grudniu 1997 r. pierwszą turę wyborów prezydenckich wygrał z wynikiem niemal 45 proc. głosów Artūras Paulauskas, kandydat popierany przez postkomunistyczną Litewską Demokratyczną Partię Pracy (LDDP) i partie liberalne przeciwko kandydatowi centroprawicy, który w pierwszej turze zebrał zaledwie 28 proc. głosów. Paulauskas był politycznie nie do zaakceptowania przez prawicową większość Sejmu, której przewodził Związek Ojczyzny (Litewscy Konserwatyści) (TS-LK). Perspektywa zwycięstwa Paulauskasa wydawała się bardzo realna, a w roku 1993 po pierwszych wyborach prezydenckich ówczesny rząd Bronislovasa Lubysa podał się do dymisji, by umożliwić nowemu prezydentowi nominowanie nowego rządu. Precedens miał zatem już miejsce. Dlatego konserwatywny rząd Gediminasa Vagnoriusa zwrócił się do Sądu o zbadanie jakie kompetencje w zakresie wyboru premiera ma świeżo wybrany prezydent.
W świetle art. 84 konstytucji Prezydent po wyborach parlamentarnych przyjmuje dymisję rządu i przedstawia Sejmowi kandydaturę nowego premiera lub nowy skład rządu. W swoim wyroku Sąd Konstytucyjny stwierdził, że działania rządu zależą wyłącznie od zaufania większości sejmowej. Co więcej, mechanizm tworzenia i odpowiedzialności rządu działa tak samo jak mechanizmy konstytucyjne semiprezydencjalizmu w innych krajach Europy. Oznacza to, że rola głowy państwa w tworzeniu rządu zależy od stosunków z parlamentarną większością. Z tego powodu możliwe są trzy warianty roli prezydenta: po pierwsze, może on być liderem politycznej większości i może politycznie oddziaływać na tworzenie się rządu. Drugi wariant występuje wtedy, gdy nie ma oczywistej większości w parlamencie i prezydent zabiega o kompromis różnych sił politycznych. W trzecim przypadku, sejmowa większość nie popiera prezydenta, stąd jego wpływ na tworzenie rządu jest najmniejszy.
Sąd stwierdził, że w litewskim system konstytucyjnym ustanowiono zasadę odpowiedzialności rządu przed Sejmem i to określa sposób tworzenia rządu. Odwołując się więc do zasad demokracji parlamentarnej zawartych w konstytucji, należy założyć, że Prezydent Republiki nie może w sposób dowolny wybierać kandydatów na premiera, czy ministrów, gdyż w każdym przypadku objęcie przez nich urzędu zależy od zaufania Sejmu. Sąd wyliczył również podstawowe przesłanki dla rezygnacji gabinetu: po pierwsze rząd rezygnuje, gdy Sejm bezpośrednio wyraził mu brak zaufania; po drugie wtedy, gdy wyraził brak zaufania dwa razy z rzędu odmawiając aprobaty dla program nowo sformowanego rządu; po trzecie rząd musi się ubiegać ponownie o inwestyturę ze strony Sejmu, jeśli zmieniła się więcej niż połowa ministrów. Wreszcie należy założyć, że rząd stracił zaufanie Sejmu w wyniku niezdolności do działania, czyli gdy premier rezygnuje lub umiera i po wyborze nowego Sejmu[19].
W interpretacji Sądu Konstytucyjnego model rządów na Litwie powinien być kwalifikowany jako republika parlamentarna z pewnymi cechami reżimu mieszanego (półprezydenckiego). Pod koniec lat 90-tych litewskie elity polityczne osiągnęły konsensus, by konstytucję 1992 r. stosować w duchu maksymalnie parlamentarnym. Niemniej jednak ani Valdas Adamkus ani Rolandas Paksas nie stali się biernymi wykonawcami woli parlamentu, lecz pozostali niezależnymi aktorami litewskiej sceny politycznej[20].
Nie zmienia to faktu, że konstytucja z 1992 r. zawiera sporo niejednoznaczności w opisie relacji prezydenta i rządu. Stanowi ona, że ministrowie są odpowiedzialni zarówno przed Sejmem, jak i przed Prezydentem Republiki oraz że podlegają premierowi. Formalnie prezydent może wydawać dekrety, ale dla ich ważności w większości przypadków potrzebna jest kontrasygnata premiera lub odpowiedniego ministra. W tym przypadku istotna staje się kwestia odpowiedzialności. Jeśli jakaś decyzja, na przykład przyznanie obywatelstwa, jest błędna, nie jest jasne, kto ma za nią ponieść odpowiedzialność – minister spraw wewnętrznych, czy prezydent.
Kamitaka Matsuzato twierdzi, że systemy semiprezydenckie w krajach postkomunistycznej Europy mogą być podzielone według kryterium, w jaki sposób konstytucja opisuje możliwość koabitacji. Wyróżnił on tu trzy typy: 1) prezydent jest zobowiązany do konsultacji z większością parlamentarną lub największą partią nominacji kandydata na premiera (Bułgaria, Rumunia); 2) nie ma zapisów na temat rozwiązywania sporu między prezydentem i parlamentem w kwestii kandydatury premiera (Litwa, Polska, Ukraina); 3) konstytucja wyklucza możliwość koabitacji zezwalając prezydentowi na rozwiązanie parlamentu jeśli trzykrotnie odrzuci kandydata na premiera (Kazachstan). Matsuzato zauważył też, iż parlamenty polski i litewski wykorzystały wspomnianą niedookreśloność, by skłonić prezydenta do nominowania kandydata parlamentarnej większości[21].
Wymiar parlamentarny litewskiego systemu premierowsko-prezydenckiego jest bardzo znaczący i przejawia się na wiele sposobów. Niemal wszystkie kompetencje prezydenta są równoważone przez kompetencje przyznane Sejmowi. Zakłada się przewagę Prezydenta w sferze polityki zagranicznej, ale zgodnie z konstytucją i prezydent i parlament maja tu inicjatywę. Jasnym symbolem podporządkowania prezydenta parlamentowi jest zobowiązanie do corocznego wygłaszanie przed Sejmem orędzia o stanie państwa.
Tabela 1. Kompetencje konstytucyjne prezydenta
W zakresie legislacji |
Punkty |
1. Weto wobec całej ustawy/Możliwość przełamania |
1 |
2. Częściowe weto/ Możliwość przełamania |
0 |
3. Dekrety |
1 |
4. Wyłączność inicjatywy ustawodawczej w danej sferze |
0 |
5. W zakresie ustawodawstwa budżetowego |
0 |
6. Propozycja referendum |
0 |
Nie dotyczące legislacji |
|
7. Tworzenie rządu |
1 |
8. Dymisjonowanie rządu |
0 |
9. Wotum nieufności dla ministra |
2 |
10. Rozwiązanie parlamentu |
1 |
Suma dla kompetencji legislacyjnych |
2 |
Suma dla pozostałych kompetencji |
4 |
SUMA |
6 |
Źródło: A. Krupavičius, Semi-Presidentialism in Lithuania: Origins, Development and Challenges, [w:] Semi-Presidentialism in Central and Eastern Europe, red. R. Elgie, S. Moestrup, Manchester University Press, Manchester 2008, s. 72; klasyfikacja za M.S. Shugart, J.M. Carey, Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics, Cambridge University Press, Cambridge 1992, s. 150.
Sferą polityki, w której prezydent ma szczególne kompetencje jest polityka zagraniczna, jednak prowadzić ją może tylko wspólnie z rządem. Rzeczywistą władzę prezydenta w zakresie polityki zagranicznej można dobrze ocenić spoglądając na statystyki, kto reprezentował Litwę na szczytach Rady Europejskiej UE: prezydent, czy premier. Od grudnia 2002 r., gdy Litwa otrzymała zaproszenie do uczestnictwa w UE, odbyło się dwanaście posiedzeń na szczeblu szefów państw i rządów. Do momentu przystąpienia do UE w maju 2004 r. na trzech szczytach premier i prezydent razem reprezentowali kraj, a tylko raz premier był sam. W trakcie pozostałych ośmiu posiedzeń od 2004 do 2006 r. prezydent reprezentował Litwę tylko raz, a dwa raz głowa państwa i premier razem uczestniczyli w szczycie. Premier zatem pięciokrotnie przewodził delegacji na szczyt Rady. Z tej statystyki można więc wyciągnąć wniosek, że chociaż to, kto reprezentował Litwę na szczytach UE zależało od okoliczności[22], dość oczywiste jest, że w ostatnich latach prezydent tracił władzę nawet w sferze polityki zagranicznej, która stanowi jego domenę.
Sprawy przyjęły drastycznie inny obrót w sferze stosunków Litwa-UE po wyborze na urząd prezydenta Dalii Grybauskaitė, wcześniej komisarza europejskiego (w okresie 2004-2009), gdyż zmonopolizowała ona reprezentację Litwy w Radzie Europejskiej od 2009 r. Z drugiej strony, Grybauskaitė wykazywała się ograniczoną aktywnością odnośnie innych kierunków polityki zagranicznej i relacji z krajami nienależącymi do UE, zwłaszcza na początku kadencji (2009-2012).
Mierzenie kompetencji prezydenta w systemie semiprezydenckim to zawsze delikatna praca, gdyż kompetencje formalnie spisane (de jure), w wielu przypadkach nie odzwierciedlają faktycznej władzy prezydentów (kompetencji de facto). Dodatkową trudność stanowi fakt, że kompetencje de facto zależą w dużej mierze od politycznej konfiguracji parlamentu. Niemniej jednak przybliżone oceny kompetencji w zakresie ustawodawstwa i w pozostałych sferach polityki prezydentów Litwy i Francji, jako klasycznych reżimów półprezydenckich są takie same[23]. Inne studia porównawcze semiprezydencjalizmów środkowoeuropejskich potwierdzają, że formalne kompetencje postkomunistycznych prezydentów generalnie są odbiciem ich władzy faktycznej[24].
Zbiorcze wyniki oceny władzy prezydentów w Europie Środkowej i Wschodniej przedstawione przez Shugarta i Careya pokazują, że biorąc pod uwagę kryterium wszystkich kompetencji pozalegislacyjnych prezydent Litwy z czterema punktami (zob. Tabela 1) znajduje się tylko za prezydentem Rosji (Białorusi jako kraju niedemokratycznego nie uwzględniono w tych obliczeniach) z wynikiem takim samym jak prezydent Chorwacji. Niemniej jednak kompetencje litewskiej głowy państwa w zakresie legislacji nie były tak znaczące jak w przypadku bardziej wpływowych w tej sferze prezydentów Chorwacji, Mołdowy, Rumunii, Rosji i Ukrainy. Władza prezydenta Litwy robiła jednak wrażenie w porównaniu z prezydentami Bułgarii, Macedonii, Słowacji, czy Słowenii osiągając wynik taki sam jak w przypadku prezydentów Polski i Ukrainy[25].
Ustrój półprezydencki jest bardzo giętką konstrukcją instytucjonalną, a ogólnie rzecz ujmując rola modeli instytucjonalnych w nowych demokracjach może być nawet ważniejsza niż w demokracjach ustabilizowanych. Konstytucyjne reguły gry nie łączą się w nich bowiem z tradycjami, co zwiększa prawdopodobieństwo nieoczekiwanych i potencjalnie groźnych konfliktów, gdy pojawi się zachęta do zredefiniowania przez aktorów politycznych kompetencji ich instytucji. Semiprezydencjalizm jak żaden inny model jest otwarty na różnorodne konfiguracje zakresu władzy. Reguły gry dają się w tym ustroju stosować w sposób giętki z uwzględnieniem specyficznej sytuacji politycznej, dają aktorom politycznym więcej swobody w podejmowaniu decyzji[26]. Interakcje w trójkącie prezydent-rząd-parlament znajdują się w centrum sceny politycznej w systemach półprezydenckich[27].
Jedną z najlpeszych definicji relacji między instytucjami w ramach modelu semiprezydenckiego zaproponował Lech Wałęsa, który nazwał je trójkątem bermudzkim. Jak bowiem zauważył Vykintas Pugačiauskas „nawet w idealnym semiprezydencjalizmie nie można mówić o trójkącie równobocznym. O ile stosunki na odcinku parlament – rząd są dość jasne, gdyż rząd zawsze musi posiadać większość w parlamencie, o tyle pozostałe dwa boki: prezydent-parlament i prezydent-rząd kryją potencjał konfliktu”[28].
Nieformalna władza prezydenta
Obok kompetencji konstytucyjnych każdy prezydent dysponuje źródłami nieformalnego wpływu politycznego. Jedno z istotniejszych to powiązanie z partiami politycznymi a w konsekwencji z większością w parlamencie. Wszyscy prezydenci, którzy mieli dobre kontakty z ważnymi partiami politycznymi i/lub silnymi większościami parlamentarnymi cieszyli się większymi wpływami politycznymi. Mimo, że litewska konstytucja 1992 r. wymaga, by nowo wybrany prezydent „zawiesił działalność w partiach i organizacjach politycznych aż do rozpoczęcia nowej kampanii przed wyborami Prezydenta Republiki” (art. 83)[29].
Tabela 2. Prezydenci Republiki Litewskiej i ich partyjne afiliacje
Prezydent |
Partia |
Znaczenie partii prezydenta w Sejmie (liczba i odsetek mandatów) |
Kadencja |
Antanas Smetona |
Partia Postępu Narodowego |
- |
kwiecień 1919 – czerwiec 1920 |
Aleksandras Stulginskis |
Litewska Partia Chrześcijańsko-Demokratyczna |
17 (15%)* 14 (14%)** |
grudzień 1922 – czerwiec 1926 |
Kazys Grinius |
Litewski Ludowy Związek Chłopski |
16 (22%) |
czerwiec 1926 – grudzień 1926 |
Antanas Smetona |
Związek Narodowców Litewskich |
4 (3%) |
grudzień 1926 – czerwiec 1940 |
Algirdas Mykolas Brazauskas |
Litewska Demokratyczna Partia Pracy |
74 (52%) |
luty 1993 – luty 1998 |
Valdas Adamkus |
bezpartyjny |
14 (10%)*** |
luty 1998 – luty 2003 |
Rolandas Paksas |
Partia Liberalno-Demokratyczna |
13 (9%) |
luty 2003 – kwiecień 2004 |
Artūras Paulauskas (p.o. prezydenta) |
Nowy Związek (Socjalliberałowie) |
22 (16%) |
kwiecień 2004 –lipiec 2004 |
Valdas Adamkus |
bezpartyjny |
18 (13%) **** |
lipiec 2004 – lipiec 2009 |
Dalia Grybauskaitė |
bezpartyjna |
46 (33%)***** 33 (23%)****** |
lipiec 2009 – lipiec 2014 |
* Po wyborze Sejmu w 1922 r.; ** Po wyborze Sejmu w 1923 r.; *** Adamkus został zgłoszony przez Litewski Związek Centrum; **** Adamkus był popierany w tych wyborach przez Związek Centrum i Liberałów, podano liczbę miejsc tej partii po wyborach do Sejmu w 2004 r.; ***** Grybauskaitė nieformalnie była popierana przez koalicję Związek Ojczyzny-Litewscy Chrześcijańscy Demokraci (TS-LKD) w okresie 2009-2012; ****** Po wyborach do Sejmu w 2012 r. liczba posłów TS-LKD znacząco spadła.
Jeśli mówić o bliskości litewskich prezydentów z partiami politycznymi po upadku komunizmu, to tylko Brazauskas wybrany w 1993 r. może być uznany za polityka prawdziwie partyjnego. Wybrano go większością 60 proc. głosów w trakcie pierwszych powszechnych wyborów prezydenckich 14 lutego 1993 r. Pojawił się on jednak na krajowej scenie politycznej wraz z Gorbaczowowską pieriestrojką i stał się jednym z najpopularniejszych i najbardziej wpływowych polityków na Litwie od 1988 r. aż do śmierci w roku 2010. Niemal przez całą swoja karierę był ściśle związany z partiami politycznymi. W październiku 1988 r. został wybrany Pierwszym (i ostatnim) Sekretarzem Litewskiej Partii Komunistycznej przekształconej w 1990 r. w Litewską Demokratyczną Partię Pracy (LDDP), która połączyła się w 2001 r. z Litewską Partią Socjaldemokratyczną (LSDP). Brazauskas sprawował najwyższe urzędy państwowe przez długi czas: w latach 1990-1991 był I wicepremierem, w roku 1992 przewodniczącym Sejmu oraz p.o. Prezydenta, w okresie 1993-1998 prezydentem wybranym w pierwszych powszechnych wyborach prezydenckich, w latach 2001-2006 premierem. W okresie 1993-1998 jako prezydent, Brazauskas respektując wspomniany wyżej wymóg konstytucji dość jasno zdystansował się od większości sejmowej, której przewodziła LDDP (1993-1996) i rządu Adolfasa Šleževičiusa. Jednak jako lider z dużym autorytetem w swojej partii mógł od czasu do czasu bezpośrednio ingerować w ważne decyzje również w sferach, które nie są domeną głowy państwa, na przykład w politykę gospodarczą.
Kolejnym prawdziwie partyjnym prezydentem był Rolandas Paksas, lider Partii Liberalno-Demokratycznej (LDP) w latach 2002-2004, wcześniej członek TS (LK) i Związku Liberałów Litwy. Na początku 2003 r. w drugiej turze wyborów prezydenckich ten były premier zdecydowanie pokonał urzędującego prezydenta Valdasa Adamkusa otrzymując 54,71 proc. głosów. LDP Paksasa była jednak partią o wiele mniej wpływową niż partie Brazauskasa i nie był on w stanie w istotny sposób wzmocnić swej nieformalnej władzy przy użyciu tego narzędzia, nawet w trakcie swojego impeachmentu (2003-2004). LDP pozostawała niewielką frakcją w parlamencie[30]. Rozmiar i znaczenie polityczne pro-prezydenckiej partii są ważnymi czynnikami, gdy idzie o zwiększenie nieformalnej władzy prezydenta. Jeśli jego partia jest duża i uczestniczy, czy nawet przewodzi rządowi prawdopodobieństwo uzyskania przez prezydenta istotnej władzy nieformalnej w różnych dziedzinach polityki wewnętrznej jest wysokie.
Dwoje pozostałych prezydentów współczesnej Litwy: Valdas Adamkus i Dalia Grybauskaitė jest uznawanych za prezydentów niepartyjnych. Jest to tylko częściowa prawda, gdyż Adamkus był popierany przez Związek Centrum od wyborów 1997 r., zaś Grybauskaitė startowała w wyborach 2009 r. ze wsparciem TS-LKD i Ruchu Liberalnego. Dalia Grybauskaitė w 2009 r. otrzymała 68,21 proc. (950 407) głosów i w kategoriach absolutnych był to czwarty najlepszy wynik po 1993 r.: po Brazauskasie (w 1993 r. dostał 1 212 075 głosów), Adamkusie (w 1998 r. 968 031 głosów) i Paulauskasie(nie został wybrany w 1998 r. z wynikiem 953 775 głosów).
Jest jednak zasadnicza różnica między tzw. „partyjnymi” i „bezpartyjnymi” prezydentami i ich relacją z partiami. „Partyjni” cieszą się stałym wsparciem swoich organizacji politycznych, na dobre i na złe, w stosunku do „bezpartyjnych” nastawienie partii może się zmienić.
Tak, czy inaczej nieformalna władza prezydenta może zostać wzmocniona przede wszystkim w tych sferach, w których posiada on kompetencje de iure o charakterze legislacyjnym lub nie odnoszące się do legislacji. W zakresie legislacji prezydent Litwy ma właściwie tylko jedno silniejsze formalne narzędzie władzy, a mianowicie prawo weta, które jednak dość łatwo może być przełamane przez większość parlamentarną. Formalno-nieformalną władzą prezydenta w tej sferze jest prawo inicjatywy ustawodawczej. Wszyscy współcześni litewscy prezydenci korzystali z niej jednak niezbyt często, gdyż oznaczałoby to konieczność wejścia na pole debaty z parlamentem, gdzie szanse przekonania Sejmu są niewielkie. W latach 1993-1998 Brazauskas przedstawił propozycje aż 72 ustaw i nowelizacji ustaw, Adamkus w trakcie pierwszej kadencji (1998-2003) złożył 32 projekty, zaś w czasie drugiej kadencji (2004-2009) około stu, Grybauskaitė w latach 2009-2012 zgłosiła 90 inicjatyw ustawodawczych, ale jej kadencja kończy się dopiero w połowie 2014 r. Te liczby mogą zwodzić, gdyż obciążenie pracą Sejmu w poszczególnych kadencjach nie było jednakowe. Ogólnie jednak tendencja była taka, że jeżeli Sejm w trakcie kadencji przyjmował więcej ustaw, to i prezydent zazwyczaj składał więcej projektów. Niemniej jednak inicjatywy prezydenta stanowiły około 2-3 proc. wszystkich uchwalonych ustaw. Regułą było również, że na polu legislacji bardziej aktywni byli ci prezydenci, którzy mogli się spodziewać pro prezydenckiej większości w parlamencie. Tak było w przypadku Brazauskasa w latach 1992-1996, gdy u władzy była LDDP, podobnie gdy prezydentem był Adamkus a rządziła koalicja „nowej polityki” (2000-2001), wreszcie gdy w dobrych relacjach z rządzącą koalicją TS-LKD była prezydent Grybauskaitė (2009-2012).
Konstytucja 1992 r. wprowadziła różną długość kadencji prezydenta (5 lat) i parlamentu (4 lata), a w dodatku pierwsze wybory prezydenckie odbyły się później (w 1993 r.) niż parlamentarne (w 1990 r.). Wszystko to doprowadziło do rozbieżności cyklów wyborczych - prezydenckiego i parlamentarnego. Według literatury przedmiotu w sytuacji rozbieżności cyklów wyborczych fragmentacja system partyjnego jest większa i następuje większe partyjne rozproszenie głosów wyborców[31]. Inny ważny aspekt rozbieżnych cyklów wyborczych to mniejsze prawdopodobieństwo, że prezydent będzie się cieszył wspierającą go większością parlamentarną, co prowadzi do częstszych konfliktów między prezydentem, rządem i premierem. Siła przetargowa prezydenta w sytuacji rozbieżnych cyklów wyborczych jest również zazwyczaj mniejsza.
Z powodu rozbieżnych cyklów wyborczych większość prezydentów, od czasu przywrócenia tego urzędu, przez większość kadencji znajdowała się w sytuacji koabitacji. Okresy zgodności, kiedy partia prezydenta cieszyła się większością w Sejmie były raczej rzadkie i krótkie (zob. Tabela 3).
Wśród kompetencji prezydenta nie odnoszących się do ustawodawstwa należy wymienić jako jedne z najważniejszych kompetencje nominacyjne. Dają one głowie państwa wpływową pozycję nawet w procesie tworzenia i kształtowania się większości parlamentarnych i egzekutywy, czyli w sferze zazwyczaj należącej do parlamentu, ale pod jednym warunkiem – w kraju musi istnieć system wielopartyjny bez partii dominujących. Co więcej, konstytucja z 1992 r. wymaga zgody głowy państwa na nominacje ministerialne, a to otwiera prezydentowi duże możliwości zwiększenia nieformalnej władzy. Nie zmienia to faktu, że bez wsparcia większości parlamentarnej proprezydenckie koalicje się bardzo kruche.
Pierwsze zjawisko było udziałem prezydenta Adamkusa. W czasie swojej pierwszej kadencji (1998-2003) poszukiwał on większości parlamentarnej, która popierałaby jego politykę, ale przez pierwsze dwa lata pracował z opozycyjną wobec siebie większością sejmową Konserwatystów i Chrześcijańskich Demokratów. Adamkus potraktował wybory do Sejmu w 2000 r. jako okazję do zapewnienia sobie proprezydenckiej większości w parlamencie. Wiosną 2000 r. zaczął on głosić hasło „nowej polityki”, które jednak nigdy nie miało jasno wyrażonej treści. Od samego początku poparł je Związek Centrum i Liberałów. Później do potencjalnej koalicji „nowej polityki” przyłączyli się Socjalliberałowie i Umiarkowani Chadecy (grupa rozłamowa Chrześcijańskich Demokratów). Tym czterem partiom nie udało się jednak stworzyć prawdziwej koalicji przedwyborczej z wyjątkiem faktu, że kilku Umiarkowanych Chadeków znalazło się na listach wyborczych pozostałych partii. Partie „nowej polityki” konkurowały ze sobą nie tylko jako listy wyborcze, ale i w okręgach jednomandatowych. Ostateczny cios „nowej polityce” zadała nieoczekiwana porażka Związku Centrum, który nie przekroczył progu 5 procent wymaganego dla list wyborczych w proporcjonalnej części ordynacji i ostatecznie wprowadził tylko trzech posłów z okręgów jednomandatowych.
Jako że konstytucja w ręce prezydenta składa władzę nominowania premiera (art. 84), Adamkus miał sporą przestrzeń dla politycznych manewrów w parlamencie, w którym nie było partii z bezwzględną większością. Mimo protestów Koalicji Socjaldemokratycznej Adamkus zażądał od Związku Liberałów i Socjalliberałów wypełnienia obietnic przedwyborczych i podjęcia próby stworzenia koalicji parlamentarnej z kilkoma mniejszymi partiami przeciwko socjaldemokratom, ale bez konserwatystów. Pod koniec października 2000 r. koalicja „nowej polityki” wybrała Artūrasa Paulauskasa na przewodniczącego Sejmu i zatwierdziła Rolandasa Paksasa jako premiera. Koalicja ta nie posiadała jednak stabilnej większości w Sejmie i niemal w każdej sprawie musiała zabiegać o głosy. Co więcej, i Paulauskas i Paksas byli politycznymi nowicjuszami i brakowało im umiejętności koniecznych dla administrowania i prowadzenia politycznych targów. To samo dotyczyło Liberałów i Socialliberałów jako organizacji, które pozbawione większego doświadczenia nagle znalazły się na szczytach litewskiej polityki.
Tabela 3. Prezydenci i premierzy: przynależność partyjna a relacja prezydent-premier
Prezydent |
Premier |
Rok objęcia stanowiska |
Partia premiera |
Odsetek mandatów partii premiera w Sejmie |
Relacja między prezydentem i premierem |
|
Kazimiera Prunskienė |
1990 |
Sąjūdis |
68,6 |
– |
Albertas Šimėnas |
1991 |
Sąjūdis |
68,6 |
– |
|
Gediminas Vagnorius |
1991 |
Sąjūdis |
24,5 |
– |
|
Aleksandras Abišala |
1992 |
Sąjūdis |
24,5 |
– |
|
Bronislovas Lubys |
1992 |
Związek Liberałów |
52,5 |
– |
|
Algirdas Brazauskas 1993-1998 |
Adolfas Šleževičius |
1993 |
LDDP |
52,5 |
Zgodność |
Laurynas Mindaugas Stankevičius |
1996 |
LDDP |
45,1 |
Zgodność |
|
Gediminas Vagnorius |
1996 |
TS (LK) |
51,0 |
Koabitacja |
|
Valdas Adamkus 1998-2003 |
Koabitacja |
||||
Rolandas Paksas |
1999 |
TS (LK) |
51,0 |
Koabitacja |
|
Andrius Kubilius |
1999 |
TS (LK) |
35,8 |
Koabitacja |
|
Rolandas Paksas |
2000 |
LLS |
23,4 |
Zgodność |
|
Algirdas Brazauskas |
2001 |
LSDP |
34,0 |
Koabitacja |
|
Rolandas Paksas 2003-2004 |
Koabitacja |
||||
Valdas Adamkus 2004-2009 |
Algirdas Brazauskas |
2004 |
LSDP |
14,2 |
Koabitacja |
Gediminas Kirkilas |
2006 |
LSDP |
16,3 |
Koabitacja |
|
Dalia Grybauskaitė 2009-2014 |
Andrius Kubilius |
2008 |
TS-LKD |
31,9 |
Zgodność |
Algirdas Butkevičius |
2012 |
LSDP |
26,6 |
Koabitacja |
Chociaż Adamkusowi udało się doprowadzić do powstania proprezydenckiej koalicji po wyborach 2000 r., to jego miesiąc miodowy z blokiem „nowej polityki” był bardzo krótki. Na skutek bardzo negatywnych dla Litwy konsekwencji rosyjskiego kryzysu finansowego lat 1998-2000 gabinet Paksasa był zmuszony przeprowadzić różnego rodzaju działania oszczędnościowe. Obniżył między innymi świadczenia pracujących emerytów, by zrównoważyć budżet ubezpieczeń społecznych po rządach konserwatystów znajdujący się na progu załamania z deficytem niemal 500 milionów litów. Media i socjaldemokratyczna opozycja były bardzo krytyczne wobec tej polityki koalicji Liberałów i Socjalliberałów. Adamkus zaczął również dystansować się od niej zamiast próbować zmienić jej kierunek. Najbardziej widoczne było to w orędziu o stanie państwa wygłoszonym przez prezydenta w Sejmie 19 kwietnia 2001 r. Adamkus otwarcie stwierdził w nim, że „jak dotąd nie ma zbyt wielu oznak nowego stylu w pracy parlamentu, w stosunkach Sejmu z rządem, czy w ogóle nowej polityki. Partii koalicji nie można nazwać silnymi i jak dotąd wyraźnie brakuje im doświadczenia w rządzeniu oraz kierunku i ciągłości działań”.
W czerwcu 2001 r. koalicja Liberałów i Socjalliberałów zaczęła chylić się ku upadkowi wkrótce po tym jak NS (SL) wystąpiła z propozycją zmiany premiera i odwołania Paksasa. Po pewnych wahaniach, czy nie ma szans na utrzymanie koalicji nowej polityki, 5 lipca 2001 r. prezydent Adamkus mianował nowy rząd pod kierunkiem lidera socjaldemokratów Algirdasa Brazauskasa. LSDP (posiadająca 48 na 141 miejsc w Sejmie) wraz z socjalliberałami (26 miejsc) stworzyła nową centrolewicową koalicję minimalnie zwycięską. Program rządu Brazauskasa został zatwierdzony w Sejmie 81 głosami, co było wyraźnym znakiem, że nowa koalicja ma poparcie szersze i bardziej stabilne niż poprzednia i może liczyć na głosy nie tylko własnych posłów, ale i mniejszych partii. Na dodatek LSDP prowadziło też w sondażach opinii publicznej od wyborów 2000 r., a Brazauskas był najpopularniejszym politykiem w kraju.
Próba ingerencji Adamkusa w tworzenie większości parlamentarnej w latach 2000-2001 była świetnym przykładem rzeczywistego wpływu prezydenta wywiedzionego z jego konstytucyjnych kompetencji nominacyjnych wzmocnionych jednak przez władzę nieformalną. Nie zawsze jest ona jednak do utrzymania a parlament zawsze może otworzyć rozgrywkę na nowo, zwłaszcza jeżeli silne i doświadczone partie, takie jak LSDP w 2000 r. zostaną zmarginalizowane przez prezydenckie manewry. Co ważniejsze, zaangażowanie prezydenta w latach 2000-2001 oznaczało raczej zwrot w stronę braku politycznej stabilności i większej niepewności. Po zmianie rządu w czerwcu 2001 r. i utworzeniu większościowej koalicji LSDP-NS (SL) scena polityczna Litwy stała się bardziej stabilna.
W czasie pierwszej kadencji Adamkusa (1998-2003) stało się oczywiste, że semiprezydencjalizm w wydaniu bezpartyjnych prezydentów oznacza, że na życie polityczne wpływają nie tylko stosunki prezydenta z większością parlamentarną, ale i prezydenta z rządem. Gdy prezydent jest członkiem partii politycznej narzędzia parlamentarne łatwo rozwiązują spory na linii prezydent-rząd. Gdy prezydent jest bezpartyjny jego poparcie w parlamencie zależy raczej o czynników praktycznych a nie ideologicznych, co oznacza, że prezydent i rząd muszą konkurować o poparcie posłów.
W roku 2000 Adamkus pomógł zalegitymizować mniejszościową koalicję „nowej polityki”, ale nie był w stanie zapobiec jej porażce rok później. Oznacza to, że oprócz wrodzonych konfliktów model półprezydencki trochę paradoksalnie tworzy też zachęty do przenoszenia odpowiedzialności za polityczne porażki na przeciwne instytucje[32]. Ogólna tendencja wygląda jednak tak, że to prezydent dzięki legitymizacji z powszechnych wyborów miał dużo większe szanse, by wywinąć się od odpowiedzialności za oczywiste błędy polityczne. Jest to więc całkowite przeciwieństwo praktyki systemów prezydenckich Ameryki Łacińskiej, gdzie - jak zauważył Arturo Valenzuela – „porażka rządu postrzegana jest nie jako porażka partii, czy ruchu, ale przegrana samego szefa władzy wykonawczej”[33].
Inny przykład destrukcyjnego wpływu ingerencji prezydenta na tworzenie się większości parlamentarnej miał miejsce po wyborach do Sejmu w 2012 r. Prezydent Dalia Grybauskaitė podjęła próbę wyeliminowania z tworzącej się nowej centrolewicowej koalicji rządowej Partii Pracy (DP), która wygrała w proporcjonalnej części wyborów parlamentarnych. Po drugiej turze wyborów, gdy okazało się, że DP ma ostatecznie trzeci wynik i z socjaldemokratami i partią Porządek i Sprawiedliwość bliska jest sformowania koalicji rządowej Grybauskaitė odmówiła spotkania z Algirdasem Butkevičiusem liderem socjaldemokratów, partii, która zdobyła najwięcej mandatów w Sejmie. Prezydent zagroziła, że będzie blokować powołanie jakiegokolwiek rządu, który będzie współtworzyć Partia Pracy oraz oskarżyła ją o kupowanie głosów wyborców. Prezydent zwróciła się też do Sądu Konstytucyjnego o zbadanie, czy nie zostało złamane prawo wyborcze. Był to przypadek bez precedensu w litewskiej polityce: głowa państwa kwestionowała wyniki wyborów parlamentarnych i odmawiała podporządkowania się decyzji parlamentarnej większości, co w rezultacie doprowadziło do głębokiego i długotrwałego kryzysu politycznego. Po kilku tygodniach politycznej zawieruchy Sąd stwierdził, że nie doszło do poważnych naruszeń ordynacji wyborczej w proporcjonalnej części wyborów, natomiast nakazał powtórzenie wyborów w trzech okręgach jednomandatowych. Nie zakończyło to jednak powyborczego kryzysu.
19 listopada 2012 Grybauskaitė przysłała Sejmowi oficjalny list z nominacją dla Algirdasa Butkevičiusa na urząd premiera, ale odmówiła osobistego przedstawienia wniosku w parlamencie. Po długich dyskusjach wokół kandydatur ministrów Grybauskaitė ostatecznie zablokowała mianowanie Lorety Graužinienė i Virginiji Baltraitienė, czołowych polityków Partii Pracy na stanowiska ministrów spraw socjalnych i edukacji. Z drugiej strony Grybauskaitė musiała pogodzić się z polityczna rzeczywistością i zaakceptować nową większość parlamentarną.
Powyborczy kryzys roku 2012 pokazał bardzo wyraźnie, że prezydent ma istotną władzę nieformalną i używając jej może zachowywać się jak prawdziwy pasażer na gapę nie ponosząc bezpośredniej odpowiedzialności za swoje działania. Status ten nie zachęca do wykorzystywania pozycji głowy państwa do łagodzenia konfliktów, ale do prezentowania się jako „skuteczna” głowa państwa i podejmowania kroków populistycznych a nierzadko wzmagania konfliktów. Jeśli dokonać by analizy praktykowanej przez czterech współczesnych prezydentów Litwy komunikacji politycznej, to okaże się, że wszyscy mieli skłonność do działań indywidualistycznych, postawy pasażera na gapę, może z wyjątkiem Brazauskasa, który w wielu wymiarach był graczem drużynowym i niemal zawsze starał się osiągnąć porozumienie z parlamentem i rządem. Co więcej, troje prezydentów: Adamkus, Paksas a szczególnie Grybauskaitė przeważąjacą część swojej nieformalnej władzy oparli na takich populistycznych składnikach jak: odwołanie się do „zwykłych ludzi”, propozycje wzmocnienia bezpośredniego związku między „ludźmi” i „uczciwym” prezydentem oraz nastroje antyelitarne i antyestablishmentowe.
W orędziu o stanie państwa z roku 2010 Grybauskaitė w następujący sposób mówiła o „ludziach”: „Regularnie spotykam się z ludźmi na Litwie; (...) musimy każdego człowieka traktować jako najwyższą wartość. [...] Osoba musi być pierwszym punktem odniesienia i jedyną miarą postępu dla każdej polityki i instytucji”. Z drugiej strony podkreślała ona, że establishment, czy „instytucje i partie polityczne stały się >>małymi księstwami litewskimi<< z własnymi suwerennymi celami i interesami”, a „system stał się nadmiernie biurokratyczny. Stał się arogancki”. Ten drugi komentarz pani prezydent dotyczył sądów jako instytucji wykonujących wymiar sprawiedliwości, sfery, w której prezydent ma wiele kompetencji konstytucyjnych, w tym prawo powoływania i odwoływania sędziów. Pojawia się wreszcie wątek kraju, który potrzebuje „wybawcy”, czyli „pozwólcie nam działać a sprawy przyjmą lepszy obrót” a potem: „dość już komentarzy i tak nie mają one sensu. Zamiast tego przedstawię kilka konkretnych propozycji…”. Najwyraźniej „wybawcą” jest prezydent.
Dalia Grybauskaitė początkowo budowała swą reputację jako komisarz europejski na krytyce polityki gospodarczej rządu Gediminasa Kirkilasa. Przez cały 2008 r. oceniała ona działania oparte na zwiększeniu wydatków barwnymi metaforami w rodzaju „bankiet w czasie plagi” stopniowo wysuwając się na pierwsze miejsce w wyścigu przed wyborami prezydenckimi zaplanowanymi na maj 2009. O ile w sierpniu 2007 r. tylko 10 proc. wyborców widziało w Grybauskaitė najlepszą kandydatkę na prezydenta, o tyle pod koniec 2008 r. około 36 proc. badanych było gotowe na nią głosować[34]. W trakcie kadencji populizm Grybauskaitė jeszcze znacząco się nasilił.
W latach 2002-2003 Rolandas Paksas był często porównywany do francuskiego lidera skrajnej prawicy Jean-Marie Le Pena określanego jako populista, demagog i radykał. Bezpośrednio po wyborach Paksas starał się rozbroić krytyków w pełni popierając przystąpienie Litwy do Unii Europejskiej i NATO w roku 2004. Obiecywał także utrzymanie kraju na tym samym kursie, co jego poprzednik Adamkus oraz wykorzystanie nowych szans, które otworzą się przed Litwą jako członkiem UE i NATO.
W przypadku Adamkusa nie można mówić o otwartym populizmie, ale i on nie raz bywał pasażerem na gapę i populistą. W maju 2004 r. Adamkus wmieszał się w politykę samorządową publicznie zwracając się o rezygnację Artūrasa Zuokasa, burmistrza Wilna, swojego dawnego bliskiego sprzymierzeńca politycznego wmieszanego w liczne skandale[35]. Jako, że prezydent nie ma żadnych narzędzi, by osiągnąć tego typu cel, można powiedzieć, że był to czysto populistyczny apel, który przede wszystkim miał zwiększyć osobistą popularność Adamkusa.
Kolejnym bardzo ważnym narzędziem nieformalnej władzy prezydenta jest prawo domagania się dymisji ministra. W niektórych przypadkach powodzenie takich działań jest prawdopodobne, gdy prowadzi do przegłosowania przez Sejm wotum nieufności dla ministra. Narzędzie to było dość popularne wśród wszystkich współczesnych prezydentów Litwy z wyjątkiem Paksasa, który po prostu zbyt krótko sprawował urząd przed swoim impeachmentem w 2004 r.
Po wybuchu afery z podwójną księgowością Partii Pracy w maju 2006 r.[36] prezydent Valdas Adamkus nagle ogłosił, że stracił zaufanie do dwóch ministrów z tej partii (Prudnikovasa i Padaigi) i zażądał rekonstrukcji gabinetu. Adamkus nie wyjaśnił otwarcie, co doprowadziło do utraty jego zaufania, ale w rozmowach prywatnych deklarował, że uzasadnieniem jego działań był skandal w Partii Pracy i wniosek o dymisję dwóch ministrów był wołaniem o usunięcie tej partii z rządu. Skończyło się rezygnacją rządu Brazauskasa i sformowaniem gabinetu Kirkilasa w czerwcu 2006 r. Nieformalny wpływ Adamkusa na usunięcie Partii Pracy z koalicji rządzącej był bardzo istotny, jednak przypadek ten pokazał również jasno granice oddziaływania prezydenta w takiej sytuacji. Prezydent Adamkus jako nowego premiera zaproponował Zigmantasa Balčytisa, bliskiego współpracownika Brazauskasa i byłego ministra finansów. Jednak w wyniku podziału i manipulacji wewnątrz klubu LSDP jego kandydatura nie została poparta przez Sejm i Adamkus zmuszony był szukać nowego kandydata. Następnym w kolejce okazał się minister obrony Gediminas Kirkilas, również z LSDP. Pokazuje to, że nawet jeżeli głowa państwa ma nieformalną władzę dokonywania zmian w rządzie, to i tak ostatnie słowo należy do parlamentu, a głosowanie jest wynikiem porozumień między klubami parlamentarnymi. W przeciwnym wypadku działania prezydenta nie koordynowane z frakcjami parlamentarnymi mogą prowadzić do poważnego politycznego zamętu.
Prezydent Grybauskaitė używała wotum nieufności wobec ministrów nawet przeciwko swoim politycznym sprzymierzeńcom – rządowi Związku Ojczyzny i Litewskich Chrześcijańskich Demokratów. Na początku 2010 r. wymusiła ona rezygnację Vygaudasa Ušackasa, ministra spraw zagranicznych, który wcześniej był ambasadorem Litwy w Wielkiej Brytanii i został poproszony o objęcie teki ministra osobiście przez premiera Kubiliusa. Motywy tej dymisji nie są jasne, gdyż prezydent ogłosiła tylko, że nie ma zaufania do ministra. W świetle konstytucji prezydent ma istotne kompetencje przede wszystkim w sferze polityki zagranicznej, podejmuje on bowiem podstawowe decyzje i realizuje politykę w zakresie spraw zagranicznych wspólnie z rządem. Z pewnością Minister Spraw Zagranicznych musi być bardzo bliskim współpracownikiem Prezydenta. Pierwsze napięcia między Grybauskaitė i Ušackasa wyszły na jaw w połowie 2009 r., gdy prezydent zwróciła się z wnioskiem o zbadania sprawy rzekomych więzień CIA na Litwie[37] a minister Ušackas publicznie wyraził sceptycyzm co do prawdopodobieństwa istnienia takich miejsc. Od późnego września 2009 r. do stycznia 2010 r. konstytucyjni piastuni dwóch najważniejszych urzędów w zakresie spraw zagranicznych nie komunikowali się osobiście. Z pewnością taka sytuacja jest co najmniej nienormalna. Plotki płynące z politycznych kulis mówiły też, że Ušackas jest postrzegany przez prezydent Grybauskaitė jako możliwy konkurent w wyborach 2014 r. i to również było przyczyną usunięcia go ze stanowiska przy pierwszej nadarzającej się okazji. Nieprzypadkowo kancelaria prezydenta składając wniosek o dymisję Ušackasa nadmieniła, że polityka zagraniczna jest szczególnie ważna dla interesów kraju i nie może być wykorzystywana do politycznej autopromocji ministra.
Prezydent w systemie semiprezydenckim wzmacnia swą nieformalną władzę jeżeli potrafi przejąć kontrolę lub rozciągnąć swój wpływ na jakąś sferę polityki, co do której jego prawne kompetencje nie są jasno określone. Najlepszym przykładem jest prezydent Grybauskaitė, która w okresie 2009-2013 stała się podstawowym i jedynym przedstawicielem Litwy w Radzie Europejskiej mimo, iż od przystąpienia do Unii w 2004 r. praktyka w tej kwestii była odmienna. Zapewne polityka europejska jest bardzo ważna dla każdego kraju, ale w przypadku Litwy sprawa uczestnictwa w posiedzeniach Rady nie była formalnie uregulowana, jak to ma na przykład miejsce w Finlandii po 2010 r. Co więcej, z konstytucyjnego punktu widzenia to premier jest osobą najbardziej odpowiednią do reprezentowania kraju w Radzie. W czasach Adamkusa i Paksasa na posiedzeniach obecny był albo premier, albo prezydent, a czasem nawet obaj. Nie było jasnych reguł. Po wyborze Grybauskaitė mocno uchwyciła stery polityki europejskiej uzasadniając to swoim doświadczeniem na stanowisku komisarza europejskiego, a premier Kubilius, który bardzo potrzebował poparcia pani prezydent dla swojej polityki oszczędności zdecydował się nie konkurować z nią i zostawić politykę europejską całkowicie w rękach głowy państwa.
Inna sfera, w której Grybauskaitė, w odróżnieniu od większości pozostałych prezydentów przejęła kontrolę było sądownictwo[38]i służby bezpieczeństwa państwa. Działo się to głównie za sprawą nominacji szefów struktur siłowych, w tym Służby Śledztw Specjalnych (agencja antykorupcyjna) i Departamentu Bezpieczeństwa Państwa. Te kroki pomogły jej w budowie wizerunku prezydentury nadzwyczaj silnej.
Mandat prezydenta pochodzący z bezpośrednich wyborów znacznie pomaga zwiększyć nieformalną władzę prezydenta. To premier w litewskim systemie politycznym posiada więcej prawnie określonych kompetencji, zwłaszcza w polityce wewnętrznej, ale ceremonialne kompetencje prezydenta wywierają dużo większe wrażenie. Staje się to całkiem jasne, gdy porównujemy codzienny rozkład zajęć dwóch politycznych liderów kraju. Agenda prezydenta zazwyczaj jest pełna działań symbolicznych i ceremonialnych, jak przyjmowanie listów uwierzytelniających, przemówienia otwierające i zamykające różne wydarzenia publiczne itd. Co więcej plan zajęć prezydenta jest dużo mniej intensywny (w kadencji Grybauskaitė zdarzało się, że pani prezydent miała przynajmniej kilka dni roboczych bez oficjalnej agendy przynajmniej kilka razy w miesiącu[39]). Premier natomiast przewodniczy posiedzeniom gabinetu, na których zapadają najważniejsze decyzje z zakresu władzy wykonawczej, spotyka się z szefami innych rządów, osobiście spotyka się z prasą itd.
Z drugiej strony, jeżeli porównać sondażową popularność premierów i prezydentów w ostatnich dziesięcioleciach, to zazwyczaj głowa państwa ma wielką przewagę. Wyjątki takie jak Brazauskas, który objąwszy urząd premiera w 2001 r. po pełnej kadencji prezydenckiej był w stanie konkurować sondażową popularnością z prezydentem Adamkusem tylko potwierdzają, że bezpośrednio wybrany prezydent ma dużo większe szanse pozostania popularnym, gdyż nie dźwiga ciężaru odpowiedzialności jak premier.
Wnioski
Na Litwie podobnie jak w wielu innych krajach Europy Wschodniej system półprezydencki był postrzegany jako optymalny wybór instytucjonalny z dość szczególnej, zakorzenionej w okolicznościach perspektywy. Łączył bowiem demokratyczną legitymizację i sprawność w rządzeniu[40]. Semiprezydencjalizm był konstytucyjnym kompromisem między potrzebą ciągłości historycznej i bieżącymi interesami politycznymi twórców konstytucji, gdyż otwierał drogę pomiędzy parlamentaryzmem bronionym przez lewicę i ustrojem prezydenckim popieranym przez prawicę.
Litewski model semiprezydencjalizmu powstawał w sytuacji zdominowania polityki przez rozłamy ideologiczne i personalia. Jest więc odzwierciedleniem nie tylko sporów poprzedzających przyjęcie konstytucji w 1992 r., ale i ówczesnego rozumienia demokracji, demokracji jako ciągłej walki o wpływy i dominację istotnych podmiotów niepartyjnych, bo to one były wówczas aktorami polityki[41]. Dalszy rozwój ustanowionego wtedy ustroju zależał od wielu czynników, jako że system dwugłowej egzekutywy ze swej natury zakłada zmienną władzę.
Uznaje się, że głowa państwa na Litwie ma rzeczywiście istotne kompetencje bez względu na to, czy są one jasno uregulowane prawem. Niemniej jednak prezydent Litwy nie jest jakimś potężnym władcą, bo jest częścią dwugłowej egzekutywy w ramach systemu semiprezydenckiego, a więc dzieli władzę z rządem i innymi organami, takimi jak parlament. Czasem prezydent może być tym słabszym podmiotem, jak Rolandas Paksas w latach 2003-2004 w czasie pierwszego w Europie impeachmentu prezydenta[42].
Jakie są główne źródła władzy prezydenta w litewskim systemie politycznym? Zauważmy, że władza formalna i nieformalna są powiązane. Tylko prezydent z istotnymi kompetencjami formalnymi może mieć różnorodne opcje wzmacniania swej władzy nieformalnej. Kluczowym elementem i formalnych i nieformalnych kompetencji prezydenta jest mandat otrzymany w drodze wyborów bezpośrednich charakterystycznych dla systemu półprezydenckiego. Dzięki wyborom prezydent wchodzi na scenę polityczną jako silniejszy czy słabszy, ale jednak przywódca, konkretna jednostka. To ten fakt określa jego rolę przy powszechnym nastawieniu obywateli do polityki i polityków, które brzmi: silny przywódca może uczynić dla kraju więcej niż cała gadanina w parlamencie. W ostatnich latach oczekiwanie na silnego przywódcę powoli słabnie, ale przykładowo badanie opinii publicznej przeprowadzone po wyborach do Sejmu w 2008 r. na pytanie o wzmocnienie kompetencji prezydenta przyniosło 52,5 proc. odpowiedzi „tak” i 23,7 proc. „chyba tak”, a zatem w sumie ponad 76-procentowe poparcie[43]. Z drugiej strony, powszechnie znana jest nieufność do przywództwa zespołowego. Premier jest przede wszystkim postrzegany jako szef rządu a w konsekwencji uznawany za odpowiedzialnego za wszystkie sukcesy i porażki gabinetu jako ciała zbiorowego, a czasem nawet za występki poszczególnych ministrów. Zaufanie i skłonność opinii publicznej do przywództwa jednostki a nie zespołu są więc istotnymi czynnikami działającymi na rzecz szerszej nieformalnej władzy głowy państwa.
Czy osobowość prezydenta ma znaczenie dla jego większego formalnego i nieformalnego wpływu? Odpowiedź zależy od areny politycznej, której wpływ ma dotyczyć. Zaufanie publiczności do prezydenta buduje się w dużej mierze przy pomocy skutecznego PR-u, dzięki któremu nawet nudna, wyobcowana osobowość może wyglądać na silnego, atrakcyjnego, intelektualnie pociągającego prezydenta. Czasem sam fakt wyboru na urząd prezydenta, czy też efekt sukcesu i „korony” włożonej na piastuna urzędu głowy państwa może dać długotrwałą popularność, zwłaszcza jeżeli nie ma silnych konkurentów na scenie politycznej. Co więcej, oczywiste populistyczne akcenty w politycznych działaniach prezydentów mogą prowadzić do nieprzewidywalności i sporów w relacjach z innymi istotnymi ośrodkami władzy, jak parlament, czy rząd. Z drugiej jednak strony mogą gwarantować wysoką popularność wśród słabo wyrobionego politycznie elektoratu.
Wpływ prezydenta na polityczny establishment, czy elity polityczne wymaga nieco (albo i całkowicie) innych cech. Z pewnością zależy od osobowości, partyjnych powiązań, umiejętności komunikowania się i zdolności utrzymania kontroli nad biegiem wydarzeń, a zatem pewnych cech osobowości i indywidualnych osiągnięć. Wpływowy prezydent musi być komunikatywny, otwarty i pozytywnie nastawiony, lecz także mieć za sobą karierę zawodową lub polityczną, która robi duże wrażenie, jak Brazauskas czy Adamkus. W przeciwnym razie może pozostać żyjącym na cudzy koszt mieszkańcem wieży z kości słoniowej.
Czy semiprezydencjalizm przyczynił się do zwiększenia stabilności, efektywności i jakości demokratycznych rządów na Litwie? Nie ma tu prostej odpowiedzi. Z jednej strony system półprezydencki nie pozwolił na skupienie zbyt wielkiej władzy w żadnej instytucji, zapobiegł realizowaniu skrajnych pomysłów politycznych, zmuszając różne instytucje i grupy polityczne do poszukiwania kompromisu i pokojowego współżycia. Częściowo przyczynił się też do zwiększenia legitymizacji demokratycznych instytucji politycznych wśród obywateli, którzy przynajmniej jedną instytucję darzyli zaufaniem niemal cały czas – urząd Prezydenta Republiki.
Z drugiej strony można wymienić kilka kontrowersji, które towarzyszą semiprezydencjalizmowi. Po pierwsze, konstytucyjne niejednoznaczności i brak instytucjonalnych mechanizmów rozwiązywania konfliktów między prezydentem i rządem cieszącym się poparciem większości parlamentarnej, duże znaczenie osobowości prezydenta i różnych specyficznych czynników dla działania systemu (nie tylko wynikających z osobowości prezydenta, ale i członków jego politycznej drużyny). Prezydenci nie związani z partiami politycznymi i niepokrywające się kalendarze wyborcze stymulowały fragmentację systemu partyjnego i zwiększały prawdopodobieństwo wyłonienia się parlamentarnej większości opozycyjnej wobec prezydenta. Brak narzędzi wykonywania polityki skłaniał prezydentów do tworzenia równoległych struktur władzy wykonawczej z intencją równoważenia instytucji rządowych. Co więcej, najistotniejszy po 1993 r. kryzys polityczny na Litwie – impeachment prezydenta Paksasa w latach 2003–2004 – mógł mieć miejsce tylko w ramach systemu semiprezydenckiego, przy tym bardzo zdestabilizował on cały system polityczny przynajmniej w dwóch obszarach: skuteczności w podejmowaniu i wykonywaniu decyzji politycznych oraz zaufania obywateli w stosunku do instytucji państwowych[44].
Niemniej jednak ciągle nie można udzielić jasnej odpowiedzi, które z tych problemów są bezwarunkowo wynikiem negatywnych konsekwencji semiprezydencjalizmu jako takiego, a gdzie mamy do czynienia z wpływem chwiejności wyborców, niedorozwojem partii politycznych, brakiem doświadczenia i uczestniczącej kultury politycznej, czy innymi czynnikami wynikającymi z litewskiego kontekstu. Ostatnia uwaga brzmi: siłą rzeczy w systemie, w którym działa więcej podmiotów politycznych również i liczba konfliktów będzie raczej większa. Mimo to litewski system półprezydencki nie wydaje się bardziej pogrążony w konfliktach niż parlamentarne systemy Estonii, czy Łotwy jeżeli miarą miała by być długość działania rządów.
[1] A. Lijphart, Democracy in the Twenty-First Century: Can We Be Optimistic? The Eighteenth Uhlenbeck Lecture, Netherlands Institute for Advanced Study in the Humanities and Social Sciences, Wassenaar 2000, s. 5.
[2] Zob. A. Stepan, C. Skach, Presidentialism and Parlamentarism in Comparative Perspective, [w:] The Failure of Presidetial Democracy, red. J. J Linz, A. Valenzuela, Johns Hopkins University Press, Baltimore 1994, s. 120. Według różnych obliczeń 1/4 krajów świata przyjęła ustrój półprezydencki.
[3] A. Przeworski, M. Alvarez, J. A. Cheibub, F. Limongi, What Makes Democracy Endure?, „Journal of Demokracy” 1996, nr 7 (1), s. 47.
[4]Tamże.
[5]Zob. S. Huntington, Trzecia fala demokratyzacji, WN PWN, Warszawa 2009, s. 51.
[6]A. Lukošaitis, Parlamentas ir parlamentarizmas nepriklausomoje Lietuvoje. 1918-1940 ir 1990-1997 m., [w:] Seimo rinkimai’ 96: trečiasis “atmetimas”, red. A. Krupavičius, Tvermė, Kaunas 1998, s. 3.
[7] C. Taube, Baltic Diversity: Comparing Constitutions, „Jurisprudencija” 2002, nr 30 (22), s. 44.
[8] G. M. Easter, Preference for Presidentialism: Postcommunist Regime Change in Russia and the NIS, „World Politics”1997, nr 49 (2), s. 186.
[9] Zob. E. Mazo, Post-Communist Paradox: How the Rise of Parliamentarism Coincided with the Demise of Pluralism in Moldova, Center on Democracy, Development and the Rule of Law Stanford Institute for International Studies Working Papers, Nr 17, 2004, s. 20.
[10] Zob. J. Elster, Constitution-Making in Eastern Europe: Rebuilding the Boat in the Open Sea, „Public Administration” 1993, nr 71 (1), s. 169-217.
[11] J. Elster, The Role of Institutional Interest in East European Konstytucja-Making: Explaining Legislative Dominance, „East European Constitutional Review”1996, 5 (6), s. 63.
[12] M. J. Aranoff, Political Culture, [w:] International Encyclopedia of the Social and Behavioral Sciences, red. N. J. Smelser, P. B. Baltes, Amsterdam 2001, Elsevier, s.11640.
[13] New Baltic Barometers, I – V, http://www.balticvoices.org.
[14] Zob. more T. Sedelius, The Tug-of-War between Prezydents and Prime Ministers: Semi-Presidentialism in Central and Eastern Europe, Orebro Studies in Political Science, Nr 15, Orebro University, Orebro 2006, s. 201-203.
[15] G. Šumskas, Ekonominis balsavimas Lietuvoje, Latvijoje ir Estijoje. Sociologinė rinkėjų elgsenos analizė. Daktaro disertacija. Socialiniai mokslai, sociologija (05 S), Kauno Technologijos Universitetas, Kaunas 2003, s.71.
[16] M. S. Shugart, J. M. Carey, Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics, Cambridge University Press, Cambridge 1992, s. 23-24.
[17] T. Sedelius, dz. cyt., s. 39.
[18] The Constitutional Court of the Republic of Lithuania,Conclusion on the Compliance of Actions of President Rolandas Paksas of the Republic of Lithuania Against Whom an Impeachment Case Has Been Instituted with the Constitution of the Republic of Lithuania, http://www.lrkt.lt/dokumentai/2004/c040331.htm.
[19] The Constitutional Court of the Republic of Lithuania, Ruling on the Compliance of the 10 December 1996 Sejm Resolution „On the Programme of the Government of the Republic of Lithuania” with the Constitution of the Republic of Lithuania, 10 January 1998, http://www.lrkt.lt/dokumentai/1998/n8a0110a.htm.
[20] K. Matsuzato, L. Gudžinskas, An Eternally Unfinished Parliamentary Regime? Semi- Presidentialism as a Prism to View Lithuanian Politics, „Acta Slavica Iaponica” 2006, nr 23, s. 146.
[21] K. Matsuzato, Semi-Presidentialism in Ukraine: Institutionalist Centrism in Rampant Clan Politics, Hokaido University Slavic Research Center, 2005, s. 3.
[22] Prezydent Paksas z powodu impeachmentu nie mógł uczestniczyć w szczycie UE w 2004 r., natomiast prezydent Adamkus samodzielnie brał udział w szczycie w czerwcu 2006 r., gdyż premier Brazauskas właśnie podał się do dymisji.
[23] V. Pugačiauskas, Semi-Presidential Institutional Models and Democratic Stability. Comparative Analysis of Lithuaniaand Poland, [w:] Lithuanian Political Science Yearbook 1999, red. A. Jankauskas et al., Vilnius University, Vilnius 2000, s. 93.
[24] T. Sedelius, dz. cyt., s. 115.
[25] R. Elgie, S. Moestrup, The Impact of Semi-Presidentialism on the Performance of Democracy in Central and Eastern Europe, [w:] Semi-Presidentialism in Central and Eastern Europe, red. R. Elgie, S. Moestrup, Manchester University Press, Manchester 2008, s. 252- 253.
[26] V. Pugačiauskas, dz. cyt., s. 88.
[27]T. Sedelius, dz. cyt., s. 65.
[28]V. Pugačiauskas, dz. cyt., s. 105.
[29]Konstytucja Republiki Litewskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2006, on-line libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/konst/litwa.html
[30] Zob. A. Krupavicius, Lithuania, „European Journal of Political Research” 2004, nr 43 (7–8), s. 1066–1069;A. Krupavicius, Lithuania, „European Journal of Political Research” 2005, nr 44 (7–8), s. 1098–1100.
[31]Zob. T. Sedelius, dz. cyt., s. 74.
[32]V. Pugačiauskas, dz. cyt., s.108.
[33] A. Valenzuela, Is Presidentialism Part of the Problem? Reflections on the Institutional Crisis in Latin America. Paper presented at the III General Assembly of the Club of Madrid, 2004,s. 10.
[34] Paulauskas (953 776 głosów) przegrał wybory z Adamkusem (968 031 głosów) o zaledwie 0,74 proc. wszystkich oddanych głosów.
[35]Zob. A. Krupavicius, Lithuania, „European Journal of Political Research” 2006, nr 45 (7–8), s. 1178-1179.
[36]Partia Pracy została oskarżona o podwójną księgowość i przyjmowanie nielegalnych darowizn ba sfinansowanie kampanii wyborczej 2004 r.; zob. A. Krupavicius, Lithuania, „European Journal of Political Research” 2007, nr 46 (7–8), s. 1023–1024.
[37] Zob. A. Krupavicius, Lithuania, „European Journal of Political Research” 2010, nr 49 (7–8), s. 1072-1073.
[38] Prezydent przedstawia Sejmowi kandydatury sędziów Sądu Najwyższego i kandydaturę Prezesa SN, mianuje sędziów i Prezesa Sądu Apelacyjnego, sędziów i prezesów sądów niższego szczebla oraz przedstawia Sejmowi kandydatury trzech sędziów Sądu Konstytucyjnego oraz Prezesa SK.
[39]Na przykład w okresie wrzesień-listopad 2011 r. pani prezydent miała 13 dni roboczych bez określonej agendy, od lutego do kwietnia 2012 r. miała aż 27 „wolnych“ dni roboczych, a w kwietniu 2012 r. osiem razy jej porządek dnia zawierał tylko jedno wydarzenie.
[40] L. R. Basta Fleiner, Governmental Systems in Multicultural Societies, International Research and Consulting Centre Institute of Federalism, Fribourg 2005, s. 15
[41] A. Jankauskas, D. Žėruolis,Understanding Politics inLithuania, DEMSTAR Research Report, Nr 18, Department of Political Science, University of Aarhus, Aarhus 2004, s. 17.
[42]Zob. A. Krupavicius, Lithuania, „European Journal of Political Research” 2005, nr44 (7–8), s. 1098–1099.
[43]J. Kavaliauskaitė, A. Ramonaitė, R. Žiliukaitė, Porinkiminė apklausa, 2008 m. lapkritis, Vilniaus universitetas, Vilnius 2008.
[44] R. Lopata, A. Matonis, Several Causes of the Presidential Crisis in Lithuania, [w:] Lituanian Political Science Yearbook 1999 dz. cyt., s. 12.