Ramūnas VILPIŠAUSKAS, Narodowe preferencje i siła w europejskim przetargu nowych państw członkowskich po przystąpieniu do UE: państwa bałtyckie – nadal tylko odbiorcy polityki?

Od początku naukowych dyskusji o integracji państw Europy Środkowo-Wschodniej z Unią Europejską (UE) dominowała perspektywa odgórnego wpływu UE na politykę, polityki szczegółowe i całe wspólnoty polityczne tych krajów. Ta tendencja była odbiciem zarówno istoty relacji między Unią i krajami kandydującymi, które dostosowywały się do warunków UE, by do niej przystąpić, lecz także wzrastającej popularności dyskusji o europeizacji wśród europeistów.

Dwie fale rozszerzenia UE w Europie Środkowo-Wschodniej w 2004 i 2007 r. zwróciły uwagę na polityki europejskie nowoprzyjętych państw, wznawiając debaty na temat źródeł preferencji narodowych w polityce, jej głównych podmiotów i rezultatów, które byłyby odzwierciedleniem interesów narodowych w UE. Innymi słowy, wczesne doświadczenia uczestnictwa w procesie podejmowania decyzji w UE stały się żyzną glebą dla analiz oddolnego wymiaru polityki europejskiej nowych państw członkowskich. Poza tym, dziś, w siedem lat po akcesji, można by oczekiwać zmian w zachowaniu tych krajów jako „biorców” rozwiązań politycznych i „dobrych Europejczyków”, które to postawy dominowały szczególnie w czasie negocjacji członkowskich. Zmian w kierunku bardziej aktywnej polityki europejskiej i większych starań, by na agendzie UE umieścić swe narodowe preferencje, przynajmniej jeśli idzie o priorytetowe dziedziny polityki.

Niniejszy artykuł zajmuje się źródłami tworzenia się preferencji w polityce europejskiej krajów bałtyckich. Bardziej szczegółowo skupia się na kluczowych przesłankach, na których Estonia, Łotwa i Litwa opierały się tworząc swoje narodowe preferencje w UE, głównych obszarach polityki, w których instytucje tych państw był najbardziej aktywne i wreszcie czynnikach odpowiedzialnych za zróżnicowany wpływ i powodzenie krajów bałtyckich w umieszczaniu swych narodowych preferencji na agendzie UE (uploading).

Dla zaprezentowania tła argumentacji dotyczącej tworzenia się preferencji państw bałtyckich niniejsza analiza rozpoczyna się krótkim przeglądem literatury przedmiotu. W tej części sformułowana zostanie również argumentacja dotycząca źródeł narodowych preferencji i czynników, które wpływają na ich przenoszenie na agendę UE. Nasza analiza ustali następnie te obszary polityki europejskiej, w których trzy państwa bałtyckie stają się coraz bardziej aktywne na arenie krajowej i europejskiej, by w dalszej kolejności omówić czynniki, które wydają się odgrywać  istotną rolę w określaniu stopnia w jakim poszczególne kraje odnoszą sukces w kwestii umieszczania swych narodowych preferencji na agendzie UE. Artykuł kończy się pewnymi konkluzjami, których na tym etapie można dokonać, biorąc pod uwagę ograniczony czas udziału badanych krajów w procesie tworzenia polityki UE.

 

Ramy analizy

 

Udział nowych krajów członkowskich w procesie tworzenia polityki UE można analizować przez pryzmat tworzenia się narodowych preferencji i ich umieszczania na agendzie UE (przetarg między państwami). W tym celu należy zająć się kwestią źródeł narodowych preferencji w zakresie poszczególnych zagadnień polityki europejskiej i czynnikami, które określają wynik przetargu na poziomie UE. Sprawy te można analizować używając liberalnego podejścia międzyrządowego, które postrzega powstawanie preferencji narodowych jako proces wzajemnych oddziaływań na poziomie krajowym między grupami społecznymi a liderami państwa (najczęściej rządami). Przetarg między państwami  zależy natomiast od stopnia i natury współzależności ekonomicznej[1].

Podejście to wydaje się jednak mało użyteczne, gdy idzie o kwestie bezpieczeństwa instytucjonalnego, które nie mają bezpośredniego wpływu na pozycję konkurencyjną ekonomicznych grup interesów w kraju. Co więcej, w przypadku nowych państw członkowskich UE jego zastosowanie będzie bardzo ograniczone, gdyż podkreśla ono współzależność gospodarczą jako źródło siły pozycji przetargowej, a większość z tych krajów (z wyjątkiem Polski) to gospodarki małe i otwarte i jak na razie beneficjenci netto funduszy unijnych. Kraje te są więc asymetrycznie zależne od UE i z definicji skazane są na los biorców również polityki UE bez szans na używanie siły przetargowej w trakcie negocjacji w Radzie i umieszczenie własnych preferencji narodowych na agendzie UE. Relatywna liczba głosów w Radzie w stosunku do liczby głosów dużych krajów tylko wzmacnia ten argument.

Niemniej jednak artykuł niniejszy opiera się na założeniu, że wbrew asymetrycznej zależności od reszty Unii warto analizować tworzenie się preferencji i udział w negocjacjach państw takich jak kraje bałtyckie. Naturalnie, liberalne podejście międzyrządowe może wyjaśnić proces negocjacji członkowskich jako asymetryczne dostosowanie krajów przystępujących[2]; może też opisywać podejmowanie decyzji w poszerzonej UE i relatywny wpływ różnych krajów członkowskich w zależności od ich siły przetargowej. Poza tym, jak zauważył Andrew Moravcsik, logika liberalnego podejścia międzyrządowego działa w najbardziej oczywisty sposób tam, gdzie interesy społeczne stojące za konkretnymi kwestiami politycznymi są dobrze zdefiniowane i reprezentowane przez instytucje[3].

Okoliczności te rzadko występowały w krajach, które przeprowadzały reformy związane z transformacją i integracją. Im większa niepewność co do rezultatów poszczególnych decyzji politycznych, tym mniej przewidywalny jest proces tworzenia się preferencji w świetle logiki wzajemnego oddziaływania grup interesów i twórców polityki i co ważniejsze, większy wpływ innych czynników, takich jak ideologia. W dodatku, można twierdzić, że stopień niepewności co do preferencji narodowych wobec UE jest proporcjonalny do stopnia, w jakim rząd bardziej kieruje się logiką „dobrego Europejczyka” niż kalkulacją narodowych interesów w twardych negocjacjach.

Analiza negocjacji akcesyjnych Litwy pokazuje, że niepewność i brak informacji to ograniczenia ważniejsze dla małych firm krajowych, natomiast duże ponadnarodowe korporacje, w tym firmy energetyczne, są lepiej poinformowane o przepisach UE a zatem lepiej przekazują rządowi swoje stanowisko[4]. Liberalne podejście międzyrządowe może dostarczać użytecznej struktury analizy i wstępnego zestawu zmiennych. Potrzebna jest jednak bardziej zniuansowana optyka, by analizować tworzenie się preferencji i praktykę negocjacji małych i średnich krajów członkowskich UE, które są asymetrycznie zależne jeśli idzie o wymianę handlową i transfery z budżetu Unii.

Z tego powodu niniejszy artykuł opiera się również na innych publikacjach, które omawiają zmienne oddziałujące na krajowe polityki europejskie państw członkowskich. Na przykład poza zmiennymi, na które kładzie nacisk liberalne podejście międzyrządowe, niektórzy autorzy, aby zbadać przyczyny poparcia danego rządu dla integracji europejskiej uwzględniają również czynniki takie jak ideologia (nastawienie lewicowe lub prawicowe), historia (doświadczenie II wojny światowej) i opinia publiczna[5]. Inni autorzy, którzy pytają w jakim stopniu można używać zmienne wyjaśniające preferencje w kwestii integracji europejskiej w starych krajach członkowskich do analizowania preferencji narodowych nowych członków UE twierdzą, że „nie ma magicznej różdżki, która dostarczałaby wyjaśnień dla wszystkich krajów i wszystkich dziedzin polityki”[6]. Stawiają oni hipotezę, że narodowe preferencje odnoszą się do konkretnych polityk szczegółowych, ogólne poparcie dla integracji europejskiej i liberalizacji uzależnione jest natomiast od ideologii, zaś poparcie dla polityki redystrybucji od bilansu transferów z budżetu UE. Z kolei polityka zagraniczna zależy od historii i wielkości kraju, a stanowisko odnośnie rozszerzenia UE uwarunkowane jest geografią i nastawieniem do głębszej integracji. Relatywna waga tych czynników zależy od tego, w których dziedzinach polityki dany kraj członkowski jest najbardziej wrażliwy, czy jak to ujmują autorzy „państwo nadaje wysoki priorytet tym sferom polityki europejskiej, które postrzegane są jako równoważące poszczególne braki państwa”[7].

Poza oceną zmiennych wpływających na tworzenie się preferencji posługujemy się tu literaturą na temat negocjacji między państwami i umieszczania preferencji narodowych na agendzie UE, by ocenić skuteczność reprezentowania preferencji narodowych w procesie decyzyjnym UE. Chociaż liberalne podejście międzyrządowe zdaje się zakładać, że małe, asymetrycznie zależne kraje takie jak Estonia, Łotwa i Litwa najprawdopodobniej będą „biorcami” polityki pozbawionymi poważniejszych szans na przeforsowanie swoich preferencji narodowych w europejskim procesie decyzyjnym, to niektórzy autorzy zwracają uwagę na zmienne, które pozwalają oczekiwać zróżnicowanych wyników w tym zakresie. Jedno z możliwych wyjaśnień różnej skuteczności tworzenia i reprezentowania stanowiska narodowego odnosi się do instytucjonalnych struktur koordynowania polityki. Niektórzy autorzy twierdzą, że mogą one tłumaczyć różny stopień skuteczności polityk europejskich poszczególnych krajów członkowskich[8]. Ogólnie jednak nie ma rozstrzygających dowodów na związek między strukturą instytucjonalną i skutecznością polityki.

Inne podejście utrzymuje, że możliwość wywierania wpływu i władza w UE zależy od pewnych zasobów takich jak waga polityczna i gospodarcza, praktyka społeczna i ekonomiczna, frapujące idee, przekonujące żądania, wiarygodność i spójność[9]. Dominuje przekonanie, że takie ujęcie uznaje wagę zmiennych w rodzaju znaczenia politycznego, czy ekonomicznego, jednak przywoływane w nim argumenty na temat znaczenia czynników, które mogą wykorzystywać małe państwa UE, jak przekonujące idee, wiarygodność, czy spójność były już nawet używane dla wyjaśniania wpływu na istotne decyzje unijne uzyskiwanego przez takie kraje jak Belgia i Holandia[10]. Daje to potencjalnie owocne pole do badań nad nowymi krajami członkowskimi, które łączyłoby ich zachowanie w negocjacjach ze źródłami tworzenia się ich narodowych preferencji. Jak również z polityką krajową, która może oddziaływać na stanowisko w polityce europejskiej a możliwe, że i wpływać na unijny proces decyzyjny.

Analiza zawarta w niniejszym artykule osnuta jest wokół kilku argumentów. Aspiracje państw bałtyckich do przystąpienia do UE  opierały się na pewnych korzyściach w sferze gospodarki, polityki i bezpieczeństwa. Szeroka zgoda partii i ekspertów towarzyszyła celowi szybkiego zakończenia negocjacji członkowskich tak, by stać się częścią pierwszej fali rozszerzenia UE w Europie Środkowo-Wschodniej (a w przypadku Łotwy i Litwy również, by doszlusować do Estonii, która została zaproszona do negocjacji w pierwszej grupie kandydatów). Poszczególne decyzje dotyczące polityki europejskiej były wypracowywane przez urzędników rządowych w kontekście konsensusu wśród partii reprezentowanych w parlamencie i ogólnego pozytywnego nastawienia opinii publicznej do członkostwa. To zjawisko było silniejsze na Litwie niż w pozostałych dwóch krajach, choć estońska opinia publiczna stawała się coraz przychylniejsza UE już po akcesji.

Konsensus wokół szybkiego osiągnięcia członkostwa pozwolił krajom bałtyckim szybko dostosowywać się do wymagań UE (conditionality) w rodzaju reform instytucjonalnych i reform regulacji przy uwzględnieniu okresów przejściowych w kwestiach najbardziej czułych (jak zamknięcie elektrowni jądrowej w litewskiej Ignalinie, sprzedaż gruntów rolnych cudzoziemcom we wszystkich trzech krajach) lub najbardziej kosztownych (jako wzrost akcyzy, czy inwestycje w ochronę środowiska). Priorytetowe traktowanie przystąpienia do UE wraz z logiką asymetrycznego dostosowania tworzyło pewien wzór zachowania „dobrego Europejczyka”, który popiera dalszą integrację. Taka logika negocjacyjna daje się zaobserwować w pracach Konwentu w Sprawie Przyszłości Europy, przy pisaniu projektu Konstytucji dla Europy, jej ratyfikacji przez parlamenty, wreszcie w czasie negocjowania traktatu lizbońskiego. Niepewność i nieznajomość norm UE niewątpliwie przyczyniała się również do powstania takiej logiki działania.

Po przystąpieniu do UE polityczne zainteresowanie kwestiami europejskimi osłabło z wyjątkiem „resztek po akcesji” takich jak przystąpienie do strefy Schengen, przyjęcie euro, wykorzystanie funduszy unijnych, dalsza integracja infrastruktury w zakresie paliw i energii w celu zmniejszenia uzależnienia od dostawców  spoza UE, promocja interesów narodowych w krajach Partnerstwa Wschodniego. Główne priorytety polityki europejskiej były więc zasadniczo formułowane przez urzędników i przyjmowane przez rządzące partie polityczne, jak w przypadku podpisania ponadpartyjnej deklaracji o priorytetach litewskiej polityki zagranicznej z 2004 r. Proces tworzenia się preferencji był zatem zdominowany przez rząd i napędzany motywacją, by zeuropeizować te dziedziny polityki, w których państwa bałtyckie były postrzegane jako najbardziej narażone na niebezpieczeństwa ze względu na sytuację geopolityczną i współzależność gospodarczą z krajami spoza UE. Ocena ich osiągnięć w zakresie wpływu na proces podejmowania decyzji w UE jest jednak niejednoznaczna. O ile w niektórych przypadkach promocja narodowych preferencji zakończyła się sukcesem (wszystkie trzy kraje przystąpiły do strefy Schengen, podjęto inicjatywę Partnerstwa Wschodniego, Estonia w 2011 r. przyjęła euro, powiodło się kilka mniejszych przedsięwzięć w rodzaju integracji baz danych), o tyle inne inicjatywy i propozycje były mniej przekonywające dla instytucji UE i innych państw członkowskich (w przypadku Litwy, nie powiodło się przystąpienie do strefy euro w 2007 r., stworzenie wspólnej polityki energetycznej, która pozwoliłaby na zajęcie jednolitego stanowiska UE w stosunku do Rosji). W niektórych sprawach wszystkie trzy państwa bałtyckie wydawały się preferować status quo sprzeciwiając się nowym inicjatywom Komisji Europejskiej w rodzaju harmonizacji podstawy opodatkowania osób prawnych, czy reformy budżetu UE.

Główną tezą niniejszego artykułu jest, że efektywność polityk europejskich małych krajów, takich jak państwa bałtyckie, zależy w istotnym stopniu od spójności ich polityk wewnątrzkrajowych, działań na rzecz wdrożenia polityki europejskiej „w domu” i oczekiwań wobec polityki europejskiej. To brak spójności polityk wewnątrzkrajowych wynikający z obaw ich twórców przed reakcjami obywateli oraz działalności grup interesów, a nie asymetria w sile przetargowej nie pozwoliła rządom krajów bałtyckich przekonać do swoich racji partnerów z UE. Co istotne, brak spójności nie jest wynikiem niskiego potencjału administracyjnego, czy braku zgody partii politycznych co do priorytetów polityki zagranicznej. Wywodzi się on raczej z napięcia będącego z jednej strony pochodną zależności od krajów trzecich i związanej z tym działalności gospodarczych grup interesów, którym zależy na jej utrzymaniu (np. na dostawach z Rosji), a z drugiej wysiłków elit politycznych na rzecz zmniejszenia tej zależności i przeorientowania więzi gospodarczych w kierunku UE. W dodatku, jak podpowiada analiza porównawcza trzech krajów bałtyckich, zaufanie ludności do rządu i większa zgoda co do polityk wewnątrzkrajowych wśród elit wzmacnia spójność polityki krajowej i polityk europejskich zmniejszając stopień zmian wywołanych cyklem wyborczym. Polityka budżetowa Estonii, która pozwoliła temu krajowi na przyjęcie euro w 2011 r., jest dobrą ilustracją dla tej argumentacji.

W większości innych obszarów polityki państwa bałtyckie pozostały biernymi biorcami polityki z kilkoma tymczasowymi wyjątkami. Jednym z przykładów jest tu silne początkowe poparcie, przynajmniej werbalne, wszystkich państw bałtyckich dla pierwotnej wersji dyrektywy usługowej[11]. Władze Litwy i do pewnego stopnia Łotwy wspierały również działania protekcjonistyczne Unii w stosunku do świata zewnętrznego, co może być wyjaśnione pozycją konkurencyjną krajowych grup interesów, które w interakcji z rządem doprowadziły do przyjęcia stanowiska różniącego się od polityk prowadzonych zazwyczaj przez otwarte i małe gospodarki[12]. W kwestii zewnętrznej polityki handlowej Estonia różni się od pozostałych dwóch krajów bałtyckich konsekwentnie popierając otwartość i w ten sposób pokazując ciągłość ze swoją polityką z okresu przedakcesyjnego. W czasie negocjacji perspektywy finansowej 2007-2013 i przygotowania stanowisk wobec przeglądu budżetu UE (2007-2008) poparcie dla status quo było chyba dominującą logiką, która daje się wyjaśnić pozycją beneficjenta netto unijnego budżetu, choć znowu Estonia wyróżniała się poparciem dla reformy Wspólnej Polityki Rolnej[13].

Tylko w bardzo niewielu przypadkach polityka europejska stała się przedmiotem krajowej polityki partyjnej. Jeden z nich to zamknięcie elektrowni atomowej  w Ignalinie, postrzegane przez litewską opinię publiczną jako nieuzasadnione zobowiązanie akcesyjne. Zostało on użyte w kampanii wyborczej i poddane manipulacji przez partie, które domagały się referendum w sprawie tego warunku członkostwa w UE. Inny przypadek to sugestia uznania zbrodni stalinowskich na poziomie europejskim podniesiona przez przedstawicieli krajów bałtyckich w instytucjach UE.

Powyższa argumentacja zostanie szczegółowo omówiona w kolejnych częściach artykułu. Najpierw zaprezentowane zostaną główne priorytety polityki europejskiej trzech państw bałtyckich od momentu przystąpienia do UE. Potem omówione będą rezultaty tej polityki oraz sukcesy i porażki w kwestii umieszczania priorytetów politycznych na agendzie UE. Artykuł kończy się wstępnymi uwagami na temat logiki tworzenia się preferencji i udziału w procesie podejmowania decyzji w UE.

 

Osiągnięcia i ograniczenia aktywnej polityki europejskiej: pozostałości po akcesji

 

Nawet przed rzeczywistym przystąpieniem do UE rządy krajów bałtyckich zaczynały formułować narodowe preferencje i priorytety polityki europejskiej. Można wskazać na liczne przykłady aktywnych działań  na rzecz tworzenia polityki europejskiej, których źródłem była agenda UE. Należały do nich dyrektywa usługowa, negocjacje Perspektywy Finansowej 2007-2013, przygotowanie stanowiska w sprawie nowego przeglądu budżetu UE. W większości przypadków, gdy kwestia była wywoływana przez pojawienie się sprawy na agendzie UE wiodącą rolę w procesie tworzenia polityki odgrywali wysocy urzędnicy z ministerstw odpowiedzialnych za daną sprawę, najczęściej ministerstwa spraw zagranicznych.

Przykładowo, w odniesieniu do dyrektywy usługowej, która była chyba główną inicjatywą dalszej integracji rynku wewnętrznego od chwili rozszerzenia UE litewskie preferencje narodowe opierały się na działaniach wysokich urzędników (należących wcześniej do zespołu negocjacji członkowskich). Kierowali oni całym procesem tworzenia preferencji komunikując się z (raczej biernymi) krajowymi grupami interesów i ekspertami, którzy opierając się na argumentacji o otwieraniu się dostępu do nowych rynków opowiadali się za poparciem dla pierwotnej wersji dyrektywy[14]. Był to jeden z niewielu przypadków, gdy litewska strategia negocjacyjna nie była zgodna z logiką „dobrego Europejczyka”, gdyż Litwa wstrzymała się z poparciem rozwodnionej wersji dyrektywy usługowej. Co ciekawe, mimo popierania dalszego wzmacniania rynku wewnętrznego Łotwa, a zwłaszcza Estonia nie wsparły Litwy. Przygotowania do wdrożenia przyjętej dyrektywy szły jednak wolno i nie dotrzymywano przyjętego harmonogramu, co można tłumaczyć małą świadomością elit biznesowych i politycznych, które były raczej bierne przez cały proces negocjacji. Kontrast między aktywnym poparciem dla pierwszej wersji dyrektywy usługowej i bardzo pasywne podejście do wdrażania jej zmienionej wersji ocenia się jako niszczący wiarygodność Litwy wśród jej europejskich partnerów[15].

Negocjacje dotyczące Perspektywy Finansowej na lata 2007-2013 były kolejnym testem tworzenia preferencji i prowadzenia przetargu w powiększonej Unii. W tym przypadku po raz kolejny znajduje potwierdzenie argument, że celem narodowych preferencji było uzyskanie jak najkorzystniejszego bilansu transferów z budżetu UE i państwa bałtyckie, jak większość beneficjentów netto przyjęły rozwiązanie wypracowane przez Wielką Brytanię i głównych płatników do budżetu, choć było ono dalekie od pierwotnych żądań tych krajów[16]. Państwa bałtyckie naciskały, by wsparcie strukturalne było bardziej proporcjonalnie powiązane  z rozwojem ekonomicznym każdego kraju i podkreślały swą specyfikę aż do ostatniej nocy negocjacji w grudniu 2005 r. domagając się wyłączenia stosowania do nich pułapu 4 procent PKB. Ostatecznie nowe państwa członkowskie zgodziły się na wypracowane rozwiązanie, gdyż mimo wszystko nadal miały czerpać korzyści z budżetu UE. Zostało to wykorzystane przez Wielką Brytanię, która zaproponowała redukcję wsparcia strukturalnego w ostatniej chwili, zaledwie kilka tygodni przed szczytem. Po symbolicznej propozycji prezydencji, by zwiększyć fundusze na zamknięcie elektrowni atomowej w Ignalinie, Litwa poparła ostateczne porozumienie. Na użytek opinii publicznej zostało ono przedstawione jako duże zwycięstwo litewskiej dyplomacji.

Chociaż te dwa przetargi są chyba najważniejszymi przypadkami negocjacji dotyczących regulacji i redystrybucji w powiększonej UE, ten artykuł skupia się na jeszcze dwóch innych kategoriach priorytetów polityki europejskiej, które były eksponowane przez władze państw bałtyckich od momentu przyjęcia do UE. Pierwsza to coś, co można nazwać „resztkami” po procesie akcesyjnym, a mianowicie przyjęcie euro i przystąpienie do strefy Schengen. Druga kategoria zawiera politykę energetyczną i politykę Wschodniego Sąsiedztwa, w których to dziedzinach wszystkie trzy omawiane kraje aktywnie próbowały umieścić swoje preferencje na agendzie europejskiej. Próbowały również osiągnąć swe cele europeizując (EUizing) problemy swojej polityki krajowej lub rozwijając stosunki dwustronne z sąsiadami w ramach UE. Priorytety te regularnie były akcentowane w przemówieniach twórców polityki krajów bałtyckich i ich głównych dokumentach strategicznych, które były tworzone przez dyplomatów od zakończenia negocjacji akcesyjnych[17].

Niemniej jednak ocena postępów w realizacji głównych celów w tych dziedzinach polityki europejskiej wypada niejednoznacznie. Wszystkie trzy państwa bałtyckie są członkami Exchange Rate Mechanism II (ERM II) od czerwca 2004 r. O ile Litwie nie udało się wprowadzić euro w roku 2007, jak to było planowane i perspektywy wydają się tu dość odległe, to Łotwa i Estonia szybko zrezygnowały z daty 2007, ale później udało się im spełnić kryteria konwergencji w 2011 r. Wszystkie trzy państwa bałtyckie przystąpiły do strefy Schengen do końca 2007 r. Postęp europeizacji polityki energetycznej i rozwój polityki sąsiedztwa były wolniejsze niż się spodziewano. Niektóre inicjatywy w tych dziedzinach polityki przyjęto na poziomie UE, inne zostały zignorowane przez partnerów europejskich, opóźnione lub unieważnione na arenie wewnątrzkrajowej. Chociaż proces uczenia się i przystosowywania do reguł działania UE ciągle mógł być postrzegany jako istotny czynnik ograniczający osiąganie najważniejszych celów polityki europejskiej, to można też twierdzić, że główną przyczyną porażek były brak spójności i niska wiarygodność litewskiej i łotewskiej polityki związanej z osiąganiem tych celów. Różnice interesów między twórcami polityki europejskiej (przede wszystkim urzędnikami wysokiego szczebla) i ekonomicznymi grupami interesów przeszkadzały w przyjęciu polityk i projektów wymagających długookresowego wdrażania. Estonia wygląda w tym kontekście inaczej za sprawą dużo szerszego konsensusu wśród elit politycznych i opinii publicznej, spójności jej polityk krajowych i europejskich i konsekwencji prowadzonej polityki na przestrzeni czasu, bez zwrotów związanych z cyklem wyborczym[18].

Za największą porażkę polityki europejskiej uznaje się chyba na Litwie nieprzyjęcie do Europejskiej Unii Walutowej (EMU) w roku 2007. Było ono wynikiem krajowej polityki budżetowej i regulacyjnej niezgodnej z celem szybkiego przyjęcia euro. Wejście do strefy euro było postrzegane jako część procesu przystępowania do UE, gdyż w Traktacie Akcesyjnym Litwa zobowiązała się do wprowadzenia euro tak szybko, jak tylko spełni kryteria konwergencji. Warto zauważyć, że w roku 1994 Litwa wprowadziła zarząd walutą (currency board) oparty na kilku mechanizmach w tym sztywnym kursie wymiany waluty stabilizacyjnej (referencyjnej). Chociaż na początku był nią dolar amerykański, ze względu na jego znaczenie dla gospodarki kraju, to w roku 2002 zastąpiono go euro.

Zarząd walutą narodową przywiązaną do euro był fundamentem strategii przystąpienia do strefy euro. Formalne  przystąpienie do mechanizmu ERM II 28 czerwca 2004 r., a zatem zaledwie dwa miesiące po wstąpieniu do UE, było podstawą monitorowania wyników kraju w odniesieniu do oficjalnych kryteriów konwergencji. Należy zaważyć, że gdy Litwa przystępowała do ERM II, pragnęła „osiągnąć zrównoważony budżet w perspektywie średniookresowej” i „w odpowiednio szybkim czasie” przeprowadzić reformy strukturalne zwiększające elastyczność i zdolności dostosowawcze gospodarki[19]. Cele te nie zostały jednak osiągnięte w okresie szybkiego wzrostu gospodarczego, chociaż i Komisja Europejska i lokalni eksperci bez przerwy krytykowali rząd za procykliczną politykę budżetową, niemożność zrównoważenia budżetu i brak reform strukturalnych. Podobne rekomendacje przedstawiali analitycy Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW), którzy po prześledzeniu trendów gospodarczych na Litwie i innych krajach stosujących zarząd walutą doszli do wniosku, że mechanizm ten może prowadzić do spełnienia wszystkich kryteriów koniecznych do przystąpienia do EMU a być może w ogóle jest najlepszą polityką dla badanych krajów[20]. Zauważyli też, co istotne, iż jeżeli jakiś kraj chce utrzymać zarząd walutą jako dobrze działający mechanizm również w okresie przygotowania do przyjęcia euro, powinien utrzymać dyscyplinę fiskalną i elastyczny rynek pracy, co zresztą okazało się kluczowe w czasie kryzysu gospodarczego 2008-2009.

W latach 2005-2006 wydawało się, że otwiera się okno możliwości dla Litwy i Estonii, by szybko wejść do strefy euro razem ze Słowenią w roku 2007, Łotwa już bowiem wcześniej nie wypełniała kryteriów konwergencji. Litwa i Estonia spełniały natomiast wtedy wszystkie oficjalne kryteria, chociaż wraz ze zbliżaniem się chwili złożenia oficjalnego wniosku i oceny zgodności tych krajów z kryteriami z Maastricht, rosła inflacja. Inaczej niż Estończycy, którzy zdecydowali się wycofać swój wniosek o ocenę przygotowania do przyjęcia euro w 2007 r., litewscy decydenci byli zdeterminowani, by kontynuować działania. W marcu 2006 r. Litwa zwróciła się o ocenę gotowości przyjęcia wspólnej waluty.

Jednak wbrew oficjalnej gotowości do poddania się procedurze oceny i wyraźnej pewności, że kraj jest gotowy do przystąpienia brakowało jasno wyartykułowanej politycznej zgody wokół tego celu. Chociaż był on deklarowany w różnych strategicznych programach i twardo popierany przez bank centralny, MSZ, wysokich biurokratów z Ministerstwa Finansów a także środowisko analityków, to jednak kluczowi aktorzy w rządzie nie byli chętni bronić przyjęcia euro ani na własnym podwórku, ani w trakcie negocjacji z UE. Do pewnego stopnia było to odbiciem pewnej niechęci opinii publicznej, która nie popierała członkostwa w EMU z takim samym entuzjazmem, jak członkostwa w UE. Opierając się na licznych badaniach opinii, można stwierdzić, że główną troską ludzi była obawa wzrostu cen w wyniku wprowadzenia euro[21]. Co ciekawe, gdy Litwie nie udało się przystąpić do strefy euro w 2007 r. odsetek zwolenników przyjęcia wspólnej waluty wzrósł, ale nadal pozostawał poniżej poziomu 50 procent.

Należy zauważyć, że niechęć niektórych litewskich liderów politycznych do publicznego poparcia członkostwa w EMU znalazła swoje odbicie w problemach z wykonalnością i brakiem konsekwencji polityki odnoszącej się do euro. Brak dyscypliny budżetowej, pewne decyzje dotyczące cen regulowanych (energia, transport), ekspansywna polityka w okresie szybkiego wzrostu gospodarczego i wzrost płac przyczyniły się do zwiększenia inflacji w latach 2005-2008 oraz do szybkiego wzrostu deficytu budżetowego i długu publicznego po roku 2008. Chociaż tendencje na rynkach światowych, zwłaszcza wzrost cen surowców energetycznych i żywności oraz jednorazowy efekt przystąpienia do UE jako unii celnej miały wpływ na wzrost cen na Litwie, to presja popytu krajowego również przyczyniła się do wzmożonego trendu inflacyjnego. Na przykład, analitycy MFW podkreślali znaczenie wzrostu cen dóbr nie będących przedmiotem wymiany handlowej (nontradables), który wskazywał na wagę wzrostu cen regulowanych i wzrastający popyt krajowy. Zalecali więc tymczasowe przyjęcie konserwatywnego stanowiska fiskalnego, by ograniczyć presję inflacyjną w przyszłości[22]. Decyzje z 2004 r. zezwalające na indeksację wartości aktywów posiadanych przez przedsiębiorstwa energetyczne, które zwiększyły możliwość podwyżek cen regulowanych oraz pewne działania regulacyjne, które pozwoliły na wzrost cen transportu publicznego weszły w życie w 2005 r. i przyczyniły się do presji inflacyjnej, również w kolejnych latach.

O ile więc polityka monetarna miała wyraźnie na celu przyjęcie euro, gdy tylko upłyną dwa lata członkostwa w mechanizmie ERM II, o tyle inne polityki gospodarcze, zwłaszcza budżetowa oraz pewne decyzje regulacyjne były niespójne z tym celem. Wzajemnie sprzeczne wystąpienia publiczne niektórych ministrów dobrze ilustrują wahania elit politycznych i przepaść między oficjalnie deklarowanym celem i rzeczywistymi działaniami politycznymi.

Wiosną 2006 r. Komisja i Europejski Bank Centralny dokonały oceny wypełniania przez Litwę kryteriów z Maastricht. Konkluzja, do której doszły obie instytucje i która została przedstawiona Radzie Europejskiej w czerwcu 2006 r. brzmiała: Litwa spełnia wszystkie kryteria konwergencji z wyjątkiem inflacji. Średnia stopa inflacji była nieco wyższa niż wartość referencyjna od kwietnia 2005 r. i spodziewano się jej wzrostu do końca roku[23]. Rekomendacja mówiła, że nie należy zmieniać statusu Litwy jako kraju członkowskiego korzystającego z derogacji w zakresie przystąpienia do EMU. Chociaż litewscy przywódcy próbowali przekonać szefów innych państw na szczycie w czerwcu 2006 r., że skoro różnica średniego poziomu inflacji na Litwie w stosunku do wartości referencyjnej wynosi mniej niż 0,1 proc. (2,7 proc. wobec 2,6 proc.), to nie jest to przeszkoda dla przyjęcia euro w 2007 r. Szczyt zaakceptował jednak negatywną opinię instytucji UE. Chociaż później mówiło się jeszcze, że celem Litwy powinno być przystąpienie do strefy euro w roku 2010, to wzrost inflacji i oddalenie się perspektywy przyjęcia wspólnej waluty sprawiły, że cel ten porzucono w zamian za bardziej elastyczną formułę „tak szybko jak zostaną spełnione kryteria konwergencji”.

Warto zauważyć, że Ustawa o dyscyplinie budżetowej, o przyjęcie której od lat upominali się niektórzy analitycy, została w końcu przyjęta listopadzie 2007 r., by umożliwić osiągnięcie budżetu zrównoważonego (z uwzględnieniem zmian cyklicznych) i wprowadzenie euro. Krok ten został jednak podjęty zbyt późno i kiedy nadeszła godzina próby (intencją ustawy było osiągnięcie zrównoważonego budżetu w roku 2009), początek spowolnienia gospodarki w 2008 r. uczynił go w dużej mierze zbędnym, gdyż ustawa kładła nacisk na ograniczenie wzrostu wydatków. Wraz z przyspieszeniem kryzysu w 2009 r., dochody budżetowe istotnie zmalały, natomiast wydatków zwiększonych przed wyborami parlamentarnymi 2008 r. nie zmniejszono odpowiednio (chociaż w ciągu 2009 r. kilkakrotnie je przystosowano do dochodów znacznie redukując). Do końca 2008 r., po raz pierwszy od przystąpienia do UE, Litwa przekroczyła próg 3 procent deficytu budżetowego (jedno z kryteriów konwergencji) osiągając wskaźnik 9,5 proc. PKB w 2009 r. Dług publiczny rósł gwałtownie osiągając w 2010 r. 38 proc. PKB, wzrost z zaledwie ok. 16 proc. w roku 2008[24]. Ten szybki wzrost deficytu budżetowego sprawił, że perspektywa przyjęcia euro stała się dość odległa. Chociaż w latach 2009-2010 rząd zdołał ograniczyć pogłębianie się deficytu i postawił sobie za cel jego zmniejszenie do 2,8 proc. w 2012 r. (co pozwoliłoby na przystąpienie do strefy euro w 2014 r.), ale ciągle ta nadzieja jest niepewna, a nie bez znaczenia jest tu fakt, że na rok 2012 przypadają wybory parlamentarne.

Przykład Estonii, z drugiej strony, pokazuje jak spójność krajowej polityki fiskalnej może przyczynić się do skuteczności polityki europejskiej. Budżet tego kraju na trwałe wykazywał nadwyżki w czasach wysokiego wzrostu gospodarczego po przystąpieniu do UE (Litwa i Łotwa nie były wtedy w stanie zrównoważyć swoich budżetów). Był to istotny czynnik osłabiający presję na finanse publiczne, gdy roku 2008 rozpoczął się kryzys, pozwolił też Estonii wypełnić kryteria konwergencji i przystąpić do strefy euro w roku 2011[25].

Próba przyjęcia euro przez Litwę w latach 2006-2007 jest prawdopodobnie jednym z najbardziej dyskutowanych wydarzeń w historii rozszerzania strefy euro. Odrzucenie wniosku Litwy przez Komisję i ECB z powodu nie spełnienia kryterium inflacji było krytykowane przez analityków i polityków, co doprowadziło do szerszej debaty o naturze konwergencji i znaczeniu kryteriów z Maastricht w odniesieniu do nowych krajów członkowskich. Krytykowano zarówno metodologię używaną przy ocenie wypełniania kryterium inflacji jak i niekonsekwencję przy stosowaniu kryteriów konwergencji w odniesieniu do członków EMU i krajów dopiero ubiegających się o członkostwo[26]. Bardzo sztywna interpretacja kryteriów konwergencji w stosunku do nowych krajów członkowskich w kontekście licznych naruszeń tych kryteriów w momencie powstawania euro przez państwa-założycieli EMU oraz późniejsze luźne traktowanie Paktu Stabilności i Wzrostu wywołała oskarżenia o stosowanie podwójnych standardów[27]. Dowody na dostarczanie przez Grecję fałszywych danych o spełnianiu kryteriów konwergencji wzmogły tę krytykę po ujawnieniu prawdziwego stanu greckich finansów publicznych w latach 2009-2010. Dla niniejszej analizy istotne jest jednak, że to niekonsekwentna i niewiarygodna polityka w zakresie regulacji i polityka budżetowa w połączeniu z ignorowaniem zaleceń Komisji i MFW były przyczyną niepowodzeń w przekonywaniu liderów UE, że Litwa jest gotowa, by przyjąć euro. Intensywne działania dyplomatyczne a nawet szerokie poparcie środowiska ekspertów europejskich nie zrównoważyły niekonsekwencji w polityce wewnętrznej.

Chociaż porażka wprowadzenia euro nie skończyła się dymisjami polityków, to jednak w istotny sposób oddziaływała na litewskich twórców polityki. Zupełnie możliwe, iż to strach przed podobną klęską w kwestii przystąpienia do przestrzeni swobodnego ruchu osób stał za intensyfikacją starań, by przygotować Litwę i przekonać Brukselę do rozszerzenia strefy Schengen pod koniec 2007 r. Oczywiście, warunki przystąpienia do Schengen są bardzo różne od warunków przyjęcia euro. Zamiast na ogólne  trendy ekonomiczne nacisk w przypadku Schengen jest położony na infrastrukturę na granicach oraz systemy umożliwiające wymianę informacji, a na to bardziej bezpośredni wpływ mają instytucje państwa. W dodatku tym razem to opóźnienia po stronie instytucji europejskich i niektórych ze starych członków UE zagrażały pierwotnym planom rozszerzenia strefy Schengen przyjętym w 2006 r. Litwa i Słowenia wykazały się tu inicjatywą popierając propozycję Portugalii (tzw. projekt SISone4All), który miał na celu przezwyciężenie możliwych opóźnień wprowadzania nowego systemu informatycznego zagrażających rozszerzeniu strefy Schengen w planowanym czasie. Chociaż na wczesnym etapie przygotowania infrastruktury Komisja Europejska zgłaszała krytykę wobec władz Litwy i stawiała pytania o wykorzystanie środków na poprawę ochrony granic, to instytucje litewskie szybko odpowiedziały na krytykę. Pozwoliło to Litwie wprowadzić reguły Schengen wraz z ośmioma innymi członkami UE w grudniu 2007 r. w odniesieniu do ruchu lądowego i w marcu 2008 r. na lotniskach. Miało to ważne znaczenie symboliczne, gdyż naocznie pokazywało obywatelom państw członkowskich korzyści z poszerzonej zjednoczonej Europy.

 

Osiągnięcia i ograniczenia aktywnej polityki europejskiej: selektywne inicjowanie polityk

 

Trudniej ocenić natomiast osiągnięcia polityki europejskiej państw bałtyckich w zakresie polityki energetycznej i sąsiedztwa. Jeśli porównać je do „resztek po akcesji” z ich konkretnymi docelowymi datami, konkretnymi działaniami do wykonania, to okaże się, że cele polityki energetycznej i polityki wschodniego sąsiedztwa są bardziej rozmyte. Poza tym wymagają one zgody wszystkich pozostałych krajów członkowskich UE. Na przykład w dziedzinie energii główne cele krajów bałtyckich można by sformułować następująco: integracja unijnego rynku elektryczności i gazu ziemnego, by zmniejszyć obecną zależność od dostaw z Rosji (w przypadku gazu ziemnego jest to zależność stuprocentowa) i osiągnąć zróżnicowanie źródeł zaopatrzenia; wypracowanie wspólnego stanowiska UE wobec zewnętrznych dostawców; wzrost bezpieczeństwa dostaw po konkurencyjnych cenach. Cele te zakładają zintegrowanie rynków energii elektrycznej i gazu ziemnego państw bałtyckich z sieciami europejskimi i przez to zwiększenie źródeł dostaw, przydzielenie funduszy europejskich na projekty infrastrukturalne (mosty energetyczne ze Szwecją i Polską, nowa elektrownia atomowa) oraz wypracowanie wspólnego stanowiska UE wobec Rosji w kwestiach takich, jak zamknięcie rurociągu „Przyjaźń” w 2006 r.

Twierdzi się, że Litwa miała sprzyjające warunki strukturalne, by wpływać na politykę energetyczną UE, gdyż politykę tę opracowywano na poważnie właśnie w okresie rozszerzania UE w 2004 r. Poza tym, Litwa ze względu na swą słabość w kwestiach energetycznych miała silną motywację, by aktywnie działać na rzecz umieszczenia swych narodowych preferencji na agendzie UE i używać europejskich narzędzi dla realizacji swych celów narodowych[28]. Bardziej dokładne przyjrzenie się tej sprawie pokazuje, że można mówić o raczej niejednoznacznych rezultatach polityki. Z jednej strony Litwa, podobnie jak Estonia i Łotwa, konsekwentnie podkreślała swą izolację, istnienie bałtyckiej „wyspy energetycznej w UE” oraz jej zależność od dostaw z Rosji. Kwestie te zostały uznane przez UE za istotne w kilku dokumentach unijnych. Na przykład, o państwach bałtyckich wspomina jako o wyizolowanych „wyspach energetycznych” odseparowanych od reszty Unii zielona księga Europejska strategia na rzecz zrównoważonej, konkurencyjnej i bezpiecznej energii opublikowana przez Komisję Europejską w 2006 r. Zapis o wadze projektów infrastrukturalnych zapewniających bezpieczeństwo dostaw surowców energetycznych znalazł się również w traktacie lizbońskim.

Władze Litwy skorzystały również z okazji, by kwestie zmian klimatycznych, nad którymi debatowano w UE w latach 2007-2008 powiązać z zamknięciem elektrowni atomowej w Ignalinie, wskazując na potrzebę dodatkowej rekompensaty dla Litwy ze strony UE. Ostatecznie Unia zdecydowała się na przydzielenie Litwie dodatkowych praw emisji CO2, w zależności od rzeczywistych potrzeb i w ramach przyjętego w grudniu 2008 r. Europejskiego planu naprawy gospodarczej przyznała wsparcie finansowe na budowę mostu energetycznego do Szwecji. Co najważniejsze, w czerwcu 2009 r., UE przyjęła plan działań w zakresie połączeń międzysystemowych na rynku energii państw bałtyckich (BEMIP), który dał podstawę dla budowy połączeń energetycznych i integracji krajów bałtyckich z rynkiem energii UE. Komisja Europejska podniosła również kwestię rurociągu „Przyjaźń” w czasie szczytów UE-Rosja. Natomiast wnioski z posiedzenia Rady Europejskiej w lutym 2011 r. głosiły, że „Unia Europejska potrzebuje działającego w pełni, połączonego, zintegrowanego wewnętrznego rynku energii”, zaś na luty 2014 r. ustalono ostateczną datę dla „wolnego przepływu” gazu i energii elektrycznej[29].

Rzeczywista sytuacja w zakresie energii na początku 2010 r., gdy w wyniku zobowiązań akcesyjnych ostatecznie zamknięto elektrownię atomową w Ignalinie przedstawiała się tak, że zależność Litwy od dostaw z Rosji (gaz ziemny, z którego wytwarzana jest energia elektryczna i import energii) wzrosła w porównaniu do okresu przed przystąpieniem do UE. Natomiast trudno mówić o integracji z UE, z wyjątkiem połączeń z Łotwą i Estonią pochodzących jeszcze z czasów sowieckich, przy czym Estonia połączona jest kablem energetycznym z Finlandią. Brak konsekwencji w krajowej polityce energetycznej był główna przyczyną braku postępu w projektach budowy mostu energetycznego i nowej elektrowni jądrowej, których ostateczne terminy realizacji były ciągle przesuwane. Ten brak ciągłości był wynikiem rozziewu między retoryką twórców polityki, zwłaszcza dyplomatów, którzy popierają projekty integracyjne i stworzenie europejskiego rynku energii, a ekonomicznymi grupami interesów, które na takich projektach mogą stracić lub mają inne interesy, głównie podtrzymywanie obecnych powiązań z Rosją[30]. Wydaje się, że zabrakło silnych ekonomicznych grup interesów (w rodzaju przemysłowych odbiorców energii), którzy byliby zainteresowani lobbingiem na rzecz projektów integrujących litewski i łotewski rynek energii elektrycznej i gazu z sieciami UE. Było natomiast sporo grup zainteresowanych utrzymaniem istniejących powiązań z Rosją. O ile zatem brak wzajemnych zależności z resztą UE był dla twórców polityki zachętą do europeizacji polityki energetycznej Litwy i innych krajów bałtyckich oraz ich integracji z rynkiem UE, to uzależnienie od Rosji motywowało do utrzymania powiązań takie ekonomiczne grupy interesów jak producenci używający importowanego gazu, czy importerzy gazu.

Wiarygodność Litwy szczególnie ucierpiała za sprawą braku postępów w realizacji projektów, które zostały politycznie uzgodnione i ogłoszone w kolejnych Narodowych Strategiach Energetycznych. Na przykład Strategia przyjęta w 1999 r. stwierdzała, że instalacje konieczne do wytwarzania energii, które mają zastąpić stare reaktory (typu RBMK) elektrowni jądrowej w Ignalinie (być może nowe reaktory atomowe) muszą zostać zbudowane do 2009 r. Jednak w roku 2009 (i trwa to do roku 2011) po licznych studiach wykonalności ciągle trwała debata, czy Litwa potrzebuje elektrowni atomowej a budowa nowych urządzeń służących kogeneracji dopiero się rozpoczęła. Odnowiona strategia, przyjęta przez parlament w 2002 r. stwierdzała, że w ciągu dziesięciu lat litewski system energetyczny powinien zostać w pełni zintegrowany z UE. Celu tego na pewno nie uda się osiągnąć. Próbą zaradzenia skutkom tych opóźnień były starania o przekonanie Komisji Europejskiej, by zgodziła się przesunięcie terminu zamknięcia drugiego reaktora Ignaliny. Podważyły one wiarygodność kraju i stworzyły ryzyko powstania wizerunku Litwy jako państwa, które nie honoruje  swoich zobowiązań. Inny przykład niekonsekwentnej i wzajemnie sprzecznej polityki energetycznej, która zmieniała się wraz z cyklem wyborczym lub zmianą rządu to podział krajowego monopolisty energetycznego na kilka oddzielnych podmiotów (produkcja, przesył, dystrybucja energii), z których część sprywatyzowano, następnie utworzenie z nich kontrowersyjnego „narodowego czempiona” – Litewskiej Organizacji Energetycznej (LeoLT) na wzór czeskiej spółki ČEZ; LeoLT zaledwie rok później rozwiązano, by utworzyć zintegrowaną firmę energetyczną będącą własnością państwa (2009). Te wszystkie działania, obok lobbingu grup interesów uniemożliwiły Litwie zeuropeizowanie kwestii energii z pomocą unijnych zasobów finansowych i politycznych, nie pozwoliły na rozwiązanie krajowych problemów i zmniejszenie podatności na zagrożenia bezpieczeństwa energetycznego.

Co więcej, Łotwa i Litwa wdały się w spory dotyczące regionalnych projektów energetycznych. Dobrym przykładem jest tu dyskusja między tymi dwoma krajami toczona w latach 2008-2009 na temat, gdzie ma zostać zbudowany most energetyczny ze Szwecji do krajów bałtyckich. Kwestia została rozstrzygnięta, po zablokowaniu projektu na rok, głównie za sprawą zaangażowania UE, która zapewniła finansowanie krajowej infrastruktury energetycznej na Łotwie. I znów, Estonia wydaje się być najbardziej konsekwentna w łączeniu działań krajowych i polityki europejskiej i jest jedynym krajem, który zdołał zbudować połączenie energetyczne z Finlandią. Każde z państw bałtyckich zdaje się wybierać własną metodę wprowadzania w życie dyrektyw z III pakietu energetycznego z różnym podejściem do liberalizacji przez separację (unbundling), zwłaszcza w sektorze gazu ziemnego, każdy z tych krajów planuje też budowę własnego terminala LNG. Różnice w krajowych strategiach regulacyjnych odzwierciedlające działania lobbingowe krajowych grup interesów nie tylko komplikują koordynację polityk między krajami bałtyckimi, ale i utrudniają działania na rzecz umieszczenia ich oczekiwań na agendzie UE.

Kwestie polityki energetycznej są blisko powiązane z polityką wschodniego sąsiedztwa. Zwiększenie zróżnicowania źródeł i tras dostaw energii (energii elektrycznej i gazu ziemnego) było jednym z celów głoszonych przez państwa bałtyckie w kontekście polityki sąsiedztwa UE. Litwa była szczególnie aktywna próbując zbudować swoją pozycję jako centrum regionu obejmującego zarówno kraje UE jak i sąsiadów Unii i przypominającego nieco terytorium XV-wiecznego Wielkiego Księstwa Litewskiego (późniejszej Rzeczypospolitej Obojga Narodów). Generalnie w ciągu pięciu pierwszych lat członkostwa w UE Litwa kształtowała swą rolę w polityce sąsiedztwa w oparciu o odwołania historyczne i próby ograniczenia zagrożeń związanych z energią a nie na istniejących relacjach gospodarczych. Zakładało to położenie szczególnego akcentu na partnerstwo z Polską i uwagę zwróconą w kierunku sąsiadów z południowego wschodu, takich jak Ukraina i Mołdowa, aż po Kaukaz, a mianowicie Gruzję. Przejawiało się to przede wszystkim we wsparciu dla reform demokratycznych i gospodarczych w tych krajach (Pomarańczowa Rewolucja na Ukrainie i Rewolucja Róż w Gruzji), a przywódcy Litwy i Polski odgrywali rolę mediatorów w procesie reform związanych z bliższymi relacjami z UE. Litwa, podobnie jako Łotwa i Estonia kierowała swoją pomoc, by wesprzeć reformy w tych krajach.

Po wyborach parlamentarnych 2008 r. i prezydenckich 2009 r. punkt ciężkości przesunął się w pewnym stopniu w kierunku bardziej odzwierciedlającym rzeczywistą współzależność w sferze inwestycji i handlu i zaczęto akcentować bliższą współpracę z krajami regionu Morza Bałtyckiego (powrót do współpracy bałtycko-nordyckiej) oraz Białorusią i Rosją. Właściwie wszystkie trzy państwa bałtyckie są aktywne w promowaniu bliższych związków UE z krajami Partnerstwa Wschodniego. Na przykład liderzy estońscy byli czynni w Gruzji, a były premier Mart Laar doradzał prezydentowi tego kraju w sprawach reform wewnętrznych. Inaczej jednak niż Litwa, Estonia nie promowała publicznie wśród krajów bałtyckich swojej roli w kwestii wsparcia dla wschodnich sąsiadów i lokowała się raczej jako kraj nordycki.

Wysiłki państw bałtyckich na rzecz wsparcia relacji UE z jej wschodnimi sąsiadami wydają się być wynikiem rozszerzenia granic UE na wschód i konsekwencją statusu krajów granicznych Unii, z intensywnymi więziami gospodarczymi ze wschodnimi i południowymi sąsiadami Unii. Działania, by zbliżyć owych sąsiadów do UE poprzez promocję reform, które umożliwiłyby ich bliższą integrację mogą być tłumaczone zarówno w odwołaniu do współzależności gospodarczej jak i wartości. Trudno jednak ocenić skuteczność wysiłków wpływania na unijną politykę wschodniego sąsiedztwa, a ocena skuteczności polityki UE wobec jej sąsiadów jest jeszcze większym wyzwaniem. Unia poświęca coraz więcej uwagi wschodnim sąsiadom. Znalazło to szczególnie wyraz w Partnerstwie Wschodnim, pierwotnie zaproponowanym przez Polskę i Szwecję w 2009 r. oraz w obietnicy podpisania porozumień o pogłębionej i kompleksowej strefie wolnego handlu (DCFTA) oraz o ułatwieniach wizowych z sześcioma wschodnimi partnerami UE.

Z drugiej strony, rzeczywiste postępy w reformowaniu tych państw były zróżnicowane i zależały od czynników wewnątrzkrajowych, jak na przykład zmiana partii rządzącej w Mołdawii, czy na Ukrainie, jak również od wzrastającego wpływu Rosji w tym regionie[31]. Perspektywa bliższych związków tych krajów z UE, w sensie zliberalizowanego handlu i przepływu osób, również wydaje się dość odległa, nawet w przypadku Ukrainy i Gruzji. Powolność reform u sąsiadów, potrzeba wzmocnienia projektów infrastrukturalnych, które powinny zintegrować kraje bałtyckie z rynkiem UE oraz inne działania na rzecz ograniczenia zagrożeń gospodarczych mogą wzmocnić tendencję do przesuwania uwagi na sprawy krajowe kosztem bardziej odległych sąsiadów, szczególnie w kontekście oszczędności budżetowych.

 

Konkluzje

 

Wczesne doświadczenia udziału w procesie podejmowania decyzji w UE dają pewne podstawy do twierdzenia, że nawet małe kraje, takie jak Estonia, Łotwa i Litwa mogą zostać usłyszane przy „europejskim stole”. Pod warunkiem jednak, że ich preferencje są spójnie formułowane i przedstawiane, ich polityka wiarygodna i spójna z działaniami na arenie wewnątrzkrajowej oraz konsekwentna w dłuższym okresie czasu. Widać to na przykładzie przystąpienia do strefy Schengen, przyjęcia przez Estonię euro, czy planu działań w zakresie połączeń międzysystemowych na rynku energii państw bałtyckich (BEMIP). Niemniej jednak, takie przypadki powodzenia w umieszczaniu na agendzie UE narodowych preferencji były rzadkie. Co więcej, nawet w dziedzinach traktowanych priorytetowo, jak przyjęcie euro, integracja rynku energii, czy bliższe stosunki ze wschodnimi sąsiadami starania dyplomatów i urzędników wysokiego szczebla nie przyniosły sukcesów.

Głównym czynnikiem wyjaśniającym niepowodzenia w polityce europejskiej jest niespójność polityk wewnątrzkrajowych bezpośrednio powiązanych z użyciem narzędzi unijnych dla osiągnięcia krajowych celów politycznych. Najczęściej jest ona związana z rozbieżnością między motywacjami dyplomatów zorientowanych na UE i krajowych elit politycznych czujnych w stosunku do postulatów opinii publicznej lub ekonomicznych grup interesów. Brak harmonii i niekonsekwencję krajowych polityk wzmacniają duże uzależnienie gospodarcze od sąsiednich krajów nienależących do UE, zwłaszcza jeśli chodzi o dostawy surowców energetycznych i wynikający z niego brak motywacji grup interesów, by lobbować za dalszą integracją w ramach UE. Dochodzą do tego częste zmiany rządzących koalicji a wszystko to zmniejsza prawdopodobieństwo przyjęcia i wdrożenia skutecznej polityki europejskiej.

Z drugiej strony konsensus wśród elit tworzących politykę krajową oraz wśród ludności wraz z zaufaniem do instytucji ułatwiają spójność polityki krajowej i europejskiej, jak również konsekwencję w realizowanej polityce, czego dowodzi przykład Estonii.

Można też twierdzić, że logika bycia dobrym Europejczykiem i poszukiwania konsensusu, by szybko osiągnąć porozumienie, która dominowała w czasie negocjacji akcesyjnych i dyskusji nad traktatem konstytucyjnym, nadal przeważa w politykach europejskich poszczególnych krajów. Proces tworzenia się preferencji ma najczęściej charakter reaktywny i odpowiada na agendę UE. Tendencja ta prawdopodobnie nie zmieni się w przyszłości, odzwierciedlając potoczną wiedzę o zachowaniach małych otwartych gospodarek w UE. Niemniej jednak, możliwość wpływania na proces decyzyjny UE, możliwość „zasiadania przy stole” i bycia nie tylko słyszanym, ale i słuchanym była jedną z korzyści akcentowanych mocno przez elity polityczne w trakcie procesu przystępowania do UE. Co więcej, inne badania polityki UE pokazują, że małe kraje członkowskie, pod pewnymi warunkami, rzeczywiście mogą wywierać wpływ przekraczający ich formalną siłę głosu w instytucjach unijnych. Kluczowym czynnikiem, podkreślanym również w tym artykule, jest tu spójność polityk szczegółowych danego kraju i ich długoterminowa konsekwencja, które wzmacniają wiarygodność żądań i dają większą możliwość, by być usłyszanym w Brukseli. Innym wyzwaniem, przed którym staje polityka europejska państw bałtyckich jest poprawa skuteczności wdrażania priorytetowych dla nich polityk, w rodzaju polityki energetycznej, w których UE potencjalnie rozwiązuje problemy zbiorowego działania i zmniejsza podatność na zagrożenia.


Ramūnas Vilpišauskas – dyrektor Instytutu Stosunków Międzynarodowych i Nauk Politycznych Uniwersytetu Wileńskiego, zajmuje się stosunkami międzynarodowymi i międzynarodową ekonomia polityczną. W latach 2004-2009 był doradcą Prezydenta Republiki Litewskiej, w tym w latach 2006-2009 szefem doradców, przez wiele lat doradzał też rządowi Litwy w sprawach integracji europejskiej.

Pierwodruk: National Preferences and Bargaining of the New Member States since the Enlargement of the EU: the Baltic States, Still Policy Takers?, “Lithuanian Foreign Policy Review” 2011, nr 25, s. 9-32, tłumaczenie z angielskiego: Artur Wołek.



[1] A. Moravcsik, The Choice for Europe, Cornell University Press, Ithaca, NY 1998.

[2] A. Moravcsik, M. Vachudova, National Interests, State Power, and EU Enlargement,”East European Politics and Society” 2003, nr 17 (1), s. 42-57.

[3] A. Moravcsik, dz. cyt., s. 36.

[4] K. Maniokas, R. Vilpišauskas, D. Žeruolis (red.), Lithuania’s Road to the European Union. Unification of Europe and Lithuania’s EU Accession Negotiations, Eugrimas, Vilnius 2005.

[5] M. Aspinwall, Government Preferences on European Integration: An Empirical Test of Five Theories, „British Journal of Political Science” 2006, nr 37, s. 89-114.

[6] N. Copsey, T. Haughton, The Choices for Europe: National Preferences in New and Old Member States, „Journal of Common Market Studies” 2009, nr 47 (2), s. 263-286.

[7] Tamże, s. 273.

[8] L. Metcalfe, International Policy Coordination and Public Management Reform,”International Review of Administrative Sciences” 1994, nr 60 (2), s. 271-290; B. Laffan, Managing Europe from Home. Impact of the EU on Executive Government. A Comparative Analysis, Dublin European Institute, Dublin, wrzesień 2003; R. Zubek, Core Executive and Europeanization in Central Europe, New York, Palgrave Macmillan, Houndsmills 2008.

[9] H. Wallace, Exercising Power and Influence in the European Union, [w:] The Member States of the European Union, red. S. Bulmer, C. Lequesne, Oxford University Press, Oxford 2005, s. 25-44.

[10] I. Maes, A. Verdun, Small States and the Creation of EMU: Belgium and the Netherlands, Pace-Setters and Gate-keepers , „Journal of Common Market Studies” 2005, 43 (2), s. 327-348.

[11] D. Akule, Latvia. The EU New Member States as Agenda Setters in the Enlarged European Union, Open Society Institute, Sofia 2009, http://eupi.osi.bg/fce/001/0070/files/ComparativePolicyReport_OSI-Sofia_EuPI_April2009_.pdf; V. Veebel, Estonia. The EU New Member States as Agenda Setters in the Enlarged European Union, Open Society Institute, Sofia 2009, http://eupi.osi.bg/fce/001/0070/files/ComparativePolicyReport_OSI-Sofia_EuPI_April2009_.pdf; S. Kolyta, D. Žeruolis, An Overview of Lithuania’s Five Years Membership in the Internal Market of the European Union: Pre-Accession Efforts, Impact and Current Trends,Annual Review of Lithuanian Political Science 2008, Institute of International Relations and Political Science, Vilnius 2009, s. 101-155.

[12] M. Elsig, European Union Trade Policy after Enlargement: Larger crowds, shifting priorities and informal decision making, „Journal of European Public Policy” 2010, nr 17 (6), s. 781-798.

[13] M. Lessenski, Not Your Grandfather’s Eastern Bloc. The EU new member states as agenda setters in the enlarged European Union, Open Society Institute, Sofia 2009, http://eupi.osi.bg/fce/001/0070/files/ComparativePolicyReport_OSI-Sofia_EuPI_April2009_.pdf.

[14] Zob. S. Kolyta, D. Žeruolis, dz. cyt.

[15] Tamże.

[16] Zob. R. Špokevičiūtė, D. Žeruolis, Dovanotam arkliui į dantis nežiūri? Lietuvos derybos dėl Europos Sąjungos 2007-2013 metų biudžeto, „Politologija” 2007, nr 48 (4), s. 23-86.

[17] 17 A. Valionis, Konvento eigos ir rezultatų vertinimas, [w:] Konventas, konstitucija ir Europos Sąjungos ateitis 2002-2003, Firidas, Vilnius 2004, s. 82-83.

[18] V. Kuokštis, R. Vilpišauskas, Economic Adjustment to the Crisis in the Baltic States in Comparative Perspective. Paper prepared for the 7th Pan-European International Relations Conference, September 5-7, 2010, Stockholm.

[19] European Commission, Commission assesses the state of convergence in Lithuania, European Union Communique IP/06/622, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication6170_en.pdf.

[20] A. M. Gulde, J. Kahkonen, P. Keller, Pros and Cons of Currency Board Arrangements in the Lead-up to EU Accession and Participation in the Eurozone, „IMF Discussion Paper” 2000, nr 1.

[21] Por. badania Eurobarometru dostępne pod adresem http://ec.europa.eu/public_opinion/euro_en.htm.

[22] 22 F. Ohnsorge, D. Igan, S. Lugaresi, Republic of Lithuania. Selected Issues, „IMF Country Report” 2006, nr 06/163.

[23] 23 European Commission, Commission assesses the state of convergence in Lithuania, European Commission Communique IP/06/622, Brussels, 16 05 2006.

[24] European Commission, European Economic Forecasts. Spring 2011, http://ec.europa.eu/

economy_finance/eu/forecasts/2011_spring/lt_en.pdf.

[25] V. Kuokštis, R. Vilpišauskas, dz. cyt.

[26] R. Vilpišauskas, The Political Economy of Eurozone Enlargement: the Motives, Prospects and Implications for the EU and its Member States, [w:] red. J. Roy, P. Gomis-Porqueras, The Euro and the Dollar in a Globalized Economy, Ashgate, Aldershot 2007, s. 149-162; R. Vilpišauskas, Economic and Political Challenges of Lithuania Acceding to the Euro Area, [w:]Economic and Political Challenges Acceding to the Euro Area in the Post-Lehman Brother’s world, Open Society Institute, Sofia 2009.

[27] Willem Buiter był jednym z najbardziej śmiałych krytyków ścisłego interpretowania kryteriów z Maastricht przez ECB i Komisję w przypadku Litwy; zob. jego blog http://blogs.ft.com/maverecon/, 04.18.2009; podobnie I. Begg, Economic Governance in an Enlarged Euro Area, „European Economy. Economic Papers”, 11.03.2008; P. De Grauwe, The Politics of the Maastricht Convergence Criteria, http://www.voxeu.org.

[28] Ž. Vaičiūnas, Europos Sąjungos bendros energetikos politikos formavimasis ir Lietuvos interesai, „Politologija” 2009, nr 55 (3), s. 89-120.

[29] Conclusions of the European Council, EUCO 2/11, Brussels, 4.02.2011.

[30] Zob. K. C. Smith, Lack of Transparency in Russian Energy Trade. The Risks to Europe, Center for Strategic and International Studies, Washington, D.C., July 2010; R. Vilpišauskas, Wider Energy Perspectives for Baltic Countries, [w:] The Riga Conference Papers, LATO, Riga 2011.

[31] S. Lavenex, F. Schimmelfennig, EU Rules beyond EU Borders: Theorizing external governance in European politics, „Journal of European Public Policy” 2009, nr 16 (6), s. 791-812.